浅议审判委员会制度的存与废

张辉蝗


内容提要：
我国审判委员会是我国审判制度中的一大特色，它严格按照少数服从多数的民主集中制原则，对合议庭和独任庭所审理的重大、疑难、复杂案件作出决议，从这一制度设立以来，在我国的审判实践中，一直起着至关重要的作用。然而，随着现代司法理念的不断增强，法官业务素质的不断提高，该制度的存在已经阻碍了司法独立原则的实现；影响了司法公正、公开原则的落实；不利于提高司法效率；同我国当前进行的司法改革格格不入等等 。继续保留审判委员会制度缺乏科学依据。因此，本文从分析这一制度创设过程及曾经发挥的作用入手，紧密结合我国当前的审判实际，分析审判委员会制度存废的利弊，全面阐述了作者本人关于该制度应该废除的理由以及即将废除和废除后的设想（全文9824字）。


引言：
前不久，多家媒体报道了福建省周宁县一少女被人强奸后，经其父母反复做思想工作，方才到该县公安局报案。令人万万想不到的是，该县公安局原副局长陈长春以找该少女了解案情、核实证据为由，在办公室里再次强暴了她。案发后，更让人难以置信的是，这起福建省公安厅和宁德市委督办的重大案件，一审法院以陈长春犯强奸罪、妨害作证罪仅判处其有期徒刑3年，该判决结果还是经过该院审判委员会的监督和把关而出炉的。如此重罪而轻判，怎么不令世人发指！后虽经二审法院依法改判陈长春有期徒刑12年，承办该案的原一审法院刑庭庭长阮金钟也被刑事拘留，依法受到了追究。但是，这起典型的法官枉法裁判案，再次引起了学术界和司法界对审判委员会审判案件职能的反思，再次让人们重新审视审判委员会的存在、组成及其功能；再次使审判委员会这一制度的存与废，成为人们议论的热门话题。笔者虽深知该制度一时还难以取消，但其与现代司法理念有很多相悖之处，到底还能保存多久很难保证。为此，笔者再来谈点个人之见，以期与学者、同仁商榷。
一、关于审判委员会制度创设的原因及其作用。
我国审判委员会制度脱胎于新民主主义革命时期革命根据地的审判制度。1931年，中华苏维埃共和国诞生后，逐步建立起系统的司法机构，审判机关在地方采取“合一制”，由各级裁判部兼理司法行政工作，各省、县、区裁判部设部长、副部长、书记、裁判员若干人，并设立裁判委员会。在随后的抗日战争和解放战争时期，裁判委员会逐步演变成为人民法院或人民法庭的审判委员会，这可以说是新中国法院审判委员会制度的雏形。在二十世纪四十年代，各革命根据地学习前苏联司法制度，强调党对审判工作的具体领导，以避免资本主义国家司法制度中因法官独立可能形成的独断，则进一步加速了审判委员会制度的形成。1948年1月1日颁布的《东北解放区人民法庭条例》规定，村、区人民法庭组织审判委员会，由农民代表大会选举的若干人、上级政府委派一人组成，进行审判。该条例首次正式在立法上使用“审判委员会”的名称。由此可见，在新民主主义革命时期，革命根据地的审判委员会与现行的人民法院审判委员会虽然在名称、议事规则、目的和任务方面相同或类似，但当时的审判委员会并不是人民法院的审判组织，而是集行政、司法于一体，掌管司法决定权的政府机构。
新中国成立后，中央人民政府委员会在 1951年通过的《中华人民共和国法院暂行条例》第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会，由院长、副院长、审判庭长及审判员组成。审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并为政策上和审判业务上的指导；1954年第一届全国人民代表大会制定的《人民法院组织法》，对新中国的司法制度进行了一些改革，法院组织体系实行四级三审制，确立了审判机关独立行使职权等基本原则，并在各级人民法院内设审判委员会，其任务是总结审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题，从而进一步扩大了审判委员会的职权。1955年3月召开了最高人民法院审判委员会第一次会议，宣布最高人民法院审判委员会成立。随后，全国各级法院都相继组建了审判委员会，至此审判委员会作为一种法定制度确立起来。1983年9月修订的《人民法院组织法》，仍然肯定了这一制度。
从审判委员会制度的创建过程，可以看出，中国审判委员会是由历史和政治两重因素共同作用的结果。首先，几千年来，我国封建社会一直沿袭司法与行政合一，行政机关中的行政长官统领行政权力，兼行司法职权。新中国建立后，建立起了社会主义性质的审判制度。但是一方面由于建国前革命根据地的司法机关普遍实行集体领导，有在政府系统设立裁判委员会、审判委员会的传统，审判委员会的设立与我国司法传统和民族文化及民族心理具有极大的亲和力；另一方面，也由于审判法制建设面临百业待兴的局面，司法干部极其缺乏，法官的素质整体低下，有必要对审判工作采取集体决策的方式，以保证审判质量。其次，新中国成立后，废止了国民党政府的《六法全书》，革除了国民党政府原有的法学教育，取消了法官、律师作为专业司法人员的资格；打碎了旧的司法体制，创建了社会主义性质的司法体系，当时的法官绝大部分由工农干部组成，审判组织和审判方式也都延用原来的审判委员会集体讨论案件的作法。
审判委员会这一制度自设立以来，曾在人民法院的审判过程中，确实发挥过极为重要的作用。
首先，审判委员会制度是新中国几十年来审判活动的总结和审判经验的结晶，是具有中国特色的审判制度，资本主义国家没有，其他社会主义国家也没有。审判委员会实行民主集中制，少数服从多数以形成决议，这既有利于发挥审判委员会的每一位委员的积极性，使每一位委员都积极参与案件的讨论，各抒己见，充分发表自己的意见、看法，又有利于集思广益，集中审判委员会每一位委员的的正确意见，形成集体的决议。这样，既充分发挥了个人的聪明才智，又克服了个体既有的局限性，依靠集体的力量，形成正确的决定。
其次，在具体的案件审理中，法官对案件的初步意见，完全有可能不被审判委员会采纳，即使案件已经审结，相应的法律文书已经生效，也有可能被审判委员会通过审判监督程序予以改判。这就有力地监督、约束了法官。法官只有严格依法审理案件，其意见才不会被审判委员会否定，并形成最终的判决；法官也只有努力钻研业务知识，不断提高自己的业务素质和业务能力，才能正确判案，提出正确的处理意见，才能和审判委员会的决定一致。这样，审判委员会在客观上有利于提高法官的素质，保证案件得到公正审理。
第三，法官们在审判工作中，经常要面对方方面面的压力。因为法官也是生活在现实社会中的活生生的人，他们也有自己的朋友、熟人，有各种各样的关系，尤其是在基层人民法院特别是农村的基层人民法院，整个市区人口就不多，法官往往又都是本地人，加上工作关系、同学关系、亲戚关系、部门关系等等，法官们认识的人就更多了，法官和社会之间并没有一个可以保障他们不受社会干扰的“隔离带”。“案子一进门，两头都托人”，更何况从确立“马锡五审判方式”以来，我们的政治意识形态一直就要求法官和人民群众打成一片，各种关系就更复杂了，法官们在工作中面临的各种影响也就更多了。由于审判委员会的存在，无疑分担了法官们所面临的一些压力，甚至是大部分或者全部的压力。当法官们顶不住外部的压力时，就将案件交由审判委员会定夺，自身卸了包袱。
另外，审判委员会在总结审判经验方面也发挥着重要的作用。单就最高人民法院每年下发的大量的司法解释而言，审判委员会就功不可没。地方各级人民法院审判委员会也在总结本院及下级人民法院的审判经验，讨论“其他有关审判工作的问题”方面发挥了重要作用。一些法院在法律规定的范围内，不断探索、拓宽审判委员会的职能。还“主动督办案件”，敦促审判人员在审限期内结案；一些地方法院还由审判委员会制定在本辖区内统一的审判规则，在一定区域内统一了执法标准，便于法官们准确及时地适用法律，解决实际问题。这些都是审判委员会不可替代的重要作用，也给审判委员会的继续存在找到了看似十分充分的理由。
二、关于现行审判委员会制度存在的弊端。
《人民法院组织法》明确规定，独任庭、合议庭和审判委员会是人民法院的审判组织。而作为法院内设的最高审判组织的审判委员会，它担负着对重大疑难案件的研讨，对审判工作经验教训的总结，以及对其他与审判工作相关事宜指导的重任。自设立至今，在抵御司法干预，保障司法独立，把好案件质量关以及统一司法尺度等方面一直发挥着重要的作用。但是，随着审判方式改革的深化，审判长和独任审判员的选任，合议庭作用的有效发挥，现行审判委员会工作机制的弊端也日益显现：它阻碍了司法独立原则的实现；影响了司法公正、公开原则的落实；不利于提高司法效率；同我国当前进行的司法改革格格不入等等。因此，继续保留审判委员会制度缺乏科学依据。
首先，审判委员会制度与司法独立的要求相悖。司法权作为惩罚犯罪和裁决私人诉争的权力，它应当是独立的、超然的，应当交给由人民选举出来的人组成的法庭，如果司法权不同立法权和行政权相分立，自由也就不存在了。
我国的审判委员会制度运作的实践表明，它一直按行政方式管理审判组织、管理案件，尽管审判委员会不直接主持或参加法庭审判，但却实际承担着审判职能；审判委员会对于重大、疑难案件的决定，合议庭必须执行。而院长的司法职权行政化，审判委员会决定案件的权力只是院长决定案件权力的表现，审判委员会本身的功能大为走样，法院院长往往在遇到疑难复杂重大案件时，以注意办案的社会效果为由，主动把案件提交给上级有关部门和领导拿意见，然后把他们的意见强加给审判委员会。显然，审判委员会并不能发挥帮助法官抵制外界干扰的作用，反而成为行政权等外部权力影响司法权最便捷、最隐蔽的通道。同时，审判委员会制度的存在也使得合议庭制度、独任审判制度流于形式，法官独立更是无从谈起。
其次，审判委员会制度与司法公正的要求相悖。司法公正分为实体公正和程序公正，实体公正和程序公正又是密切联系在一起的，程序公正是实现实体公正的保障，实体公正则又是程序公正的体现。而审判委员会制度恰恰在断案程序上严重违了程序法。一方面，它违反了审判公开原则。法律规定，除涉及国家秘密、个人隐私和商业机密的案件外，法院对案件的审理和宣判活动应当公开进行，允许公民到法庭旁听，允许记者采访和报道。除休庭评议外，应当把法庭审理的全过程公诸于众，还要将审理案件的人员予以公开，以利于社会监督，防止司法腐败、司法专横。然而，审判委员会讨论案件是不公开进行的，讨论时除了审判委员会委员和汇报人、记录人员以外，其他人是不准进入会议室，更不用说旁听、报道；同时，审判委员会的成员也是不公开的，研究某一具体案件时具体由哪些委员组成，一般不予公开，当事人也无权参与，是典型的“暗箱操作”。另一方面，它严重违反了直接言词原则。直接言词原则也称直接审判原则，指“凡参与案件裁决的法官必须亲自投身于该案的庭审之中，直接听取当事人、证人及其他诉讼参与人的陈述，言词辩论，耳闻目睹当事人双方的举证、质证活动，掌握第一手材料。没有直接参与庭审的法官不得对案件的判决发表意见”。然而审判委员会审断案件，往往不去亲自阅卷，对认定事实的证据也不是从法庭上直接获得，没有听取当事人举证、质证和辩论，而主要是通过听取汇报，间接了解案情，在法庭审理外进行认证，显然违背了直接言词原则的要求。
另外，审判委员会制度还违背了回避制度。根据我国三大诉讼法的规定，案件当事人有权申请那些与案件有利害关系或与案件当事人有特别关系的司法人员回避。申请回避是当事人一项重要的诉讼权利，是案件公正裁判的必要条件之一。作为生活在社会之中活生生的人，司法人员与社会有着千丝万缕的联系，无从脱离各种人际关系。设立回避制度的目的就是为了保证司法人员在当事人间的争讼中，保持不偏不倚的中立地位，塑造司法独立、公正、公平、民主的形象，树立司法权威。由于审判委员会讨论案件是不公开且不定期进行，有哪些人参加讨论、何时讨论，当事人和诉讼参与人并不知道，而且我国法律对于审判委员会成员的回避程序，没有任何规定，因而当事人无法对审判委员会申请回避。此外，我国法律规定，对于按审判监督程序再审的案件、上级法院发回重审的案件应当另组合议庭审理，这是对再审和重审案件规定的一项特殊回避制度。但是，如果该案件是经过审判委员会讨论决定的，重审或再审时，同一法院不可能再另行组成审判委员会去审理，这在某种程度上使审判监督程序的设立目的无法达到。
第三，审判委员会制度有碍于司法效率。市场经济要求通过社会对资源进行合理、高效的配置，追求效率是其本质。司法也存在是否快速有效的问题，存在投入与产出（成本与收益）之间的一种比例关系，这就是司法效率问题。在司法过程中，以尽量少的投入取得最良好的效果，充分实现司法的社会功能，这是现代司法的一个非常重要的价值追求。然而，由于我国法律对审判委员会讨论决定的“重大、疑难、复杂”案件没有作出明确界定，致使大量案件被提交审判委员会。特别是近几年来在实行错案追究制的鼓噪下，由于各级法院对错案的判断标准不统一，且有扩大范围、层层加重的倾向，从而给法官造成相当的压力，使得改革以来向审判委员会汇报的案件本来已逐渐减少的趋势发生了某种程度的逆转。一些法官一旦遇到有点疑问的案件或新型的案件，为了避免承担责任或损害自己的利益，就请示主管副院长乃至将案件提交审判委员会决定。案件进入审判委员会的随着性、任意性强，合议庭、独任庭往往对案件不能作出独立的、最终的裁判，造成所谓“审”与“判”的分割，这本身就增加了法院审理案件的环节、降低了诉讼效率。又由于审判委员会的运行方式、程序在法律上存有巨大的缺陷，启动审判委员会讨论案件的随意性和时间的不确定性，造成司法实践中，只有当需要讨论的案件积压到一定数量，并在各委员有充分的时间后才予启动，法院的年终“突击”、“会战”并不鲜见，这样不仅司法程序遭到破坏，无法保障司法公正，而且也造成司法效率低下。
第四，审判委员会委员资格的确认不尽合理。审判委员会是审判组织，应由符合其自身特点和职责要求的人员组成，而现有的审判委员会则沿袭了我国行政管理机制的传统模式，委员们基本上是由院长、副院长、审判业务庭庭长及相关部门负责人如负责纪检的、党务的等人组成。即看其是否具有相应的行政领导职务，很少考虑其法律知识水平和业务素质的高低，委员成了一种政治待遇；而取得了资格的又是终身“享用”，除非是退休或调出；并没有去根据审判委员会的职能作用而选用现有法官中的优秀者，而是依职权论资排辈，甚至为平衡而将委员资格作为一种荣誉授予一些老同志，这些委员往往年龄偏大，学历偏低，接受新知识慢，法学理论水平较低，仅靠老经验办事，难以胜任飞速发展的新形势的需要。如某基层法院现有委员9人，真正具有法律本科学历或具有法律知识的其他本科学历的仅为1人；50岁以上或接近50岁的却为8人，年龄结构老化，知识结构低下。
另外，由于长期以来对审判委员会的工作没有一个相应的考核约束机制，一方面，有的案件汇报人不能及时提交案件审理报告，也有的委员事前根本没有看案件审理报告，往往是临阵磨枪，打无准备之仗。另一方面，疑难案件大多由于事实难以认定，证据难以取舍，适用法律难以确定，裁判难以作出。而现在的委员们往往只注重精通或熟悉某一方面的法律业务知识，对其他门类非常陌生，讨论到自己熟悉、关心一块的案件时，尚能积极发言，可讨论到其他门类的案件时，冷眼相观，人云吾云，没有主见，出了问题，往往是由审判委员会这个集体来承担责任，而实际上谁也不负任何责任。有的承办人汇报本身就没有抓住案件的重点、焦点和难点，委员们听汇报自然也就成了“雾里看花”、“水中望月”，难以全面了解案情；也有的承办人汇报时故意带有主观片面性， 往往将委员们引入“歧途”，难免使委员们的表态出现误差，福建省周宁县法院所办理的该县公安局原副局长强暴少女案就是典型的一例。
第五，审判委员会没有真正当担起总结审判经验的责任。总结审判经验是审判委员会的重要任务之一，尤其是在审判方式改革进入攻坚阶段的今天显得更为重要。但是，长期以来，由于受行政管理模式的影响，委员们在很大程度上忙于应酬待人接物，忙于对个案的讨论，没有真正静下心来，认真地总结一下以往审判工作中所取得的成功经验和应该吸取的教训。有的审判委员会年初虽然也确定了总结经验的计划，但是到了具体的工作中，委员们没有去留心观察，去深入收集审判实践中的好做法。一年下来，两手空空，但他们却以长年累月忙于行政事务为借口而感到未完成总结经验计划是理所当然，心安理得。有的委员虽然有总结审判经验的这种想法，却因自己的年龄偏大，素质偏低，难当此任。也有的委员虽有这份能力，也有这份热情，但他们既怕落个好出风头、好显露自己的“坏名声”，又怕一次提交了总结经验材料，下次还得“能者多劳”，不得不也缩起头来。长期以往，大家也都习惯于只讲个案指导，很少搞审判经验总结了。
三、关于对审判委员会制度改革及其废除的设想。
审判委员会制度是特定历史条件和司法环境下的产物，在职业法官素质较低的计划经济时期，我国的审判委员会制度曾起过重大的积极作用。但随着我国法官职业素养的提高，市场经济体制逐步建立和它所要求并推动的司法制度的突破性变革，我国政治体制改革不断深入，民主与法制不断完善发展，以及司法现代化要求司法组织和司法程序更加民主、科学、公正、公开，更加规范和完备，审判委员会制度的现状与这些要求越来越显得格格不入了。因此，我们应该要把握好契机，积极稳妥地建立起新的工作机制，切实当担起实现人民法院世纪主题的重任。虽然审判委员会制度在目前要彻底废除还很困难，需要经历一个缓冲阶段，但是废除是一个必然趋势，不可避免。那么，现在如何做好这里面的衔接工作及废除审判委员会后的审判工作呢？
首先是要进一步缩小审判委员会讨论案件的范围。只有在本地区有重大影响的案件，上级法院指定管辖或指令再审的案件，依审判监督程序再审和抗诉的案件以及新类型的案件，法律无明确具体规定的案件，合议庭意见有重大分歧的案件，才可予以讨论，其他案件一律不得入内。
其次是要严格执行审判委员会讨论个案的规程。凡提交讨论的案件应由院长或分管副院长把关，否则不予讨论。委员们收到审理报告后，应认真阅读，设立专门笔记，理出发言提纲。讨论案件时，应让合议庭成员列席审判委员会，补充承办人汇报中的不足。或有意不汇报的内容；必要时还可特邀检察长或一些审判骨干列席会议，允许他们发言，认真听取他们对个案的具体处理意见，但不赋予他们最后对案件处理的表决权。彻底改变过去那种仅让案件所在庭庭长列席会议现象，因为原来的做法实际上是混淆了行政权和审判权的概念和界线。
第三、审判委员会应该高度重视审判经验的总结工作。每年都应确定总结经验的计划，并落实到每个委员，每年按不同的审判专业，每个委员或几个委员共同完成一定数量的针对性的经验总结。同时，注意学习借鉴上级法院，兄弟法院的先进审判经验，取人之长，补己之短，结合本院实际提出改进意见。对总结出的不同类型案件的审判规律，各类案件审理中应注意的问题，应归纳汇总，建章立制，真正发挥总结经验的作用。使审判规范、科学、合理，确保司法公正高效。
第四、审判委员会废除后应设立专业化审理、研讨、咨询案件小组。可由原审判委员会委员改任各小组组长，针对不同专业的重大、疑难案件进行研讨，总结该类案件的审判经验，确立该类案件的法律适用及裁判基调，指导该类案件的直接审判，为合议庭和独任审判员提供业务咨询，最后仍由合议庭、独任审判员自由裁量，对重大、疑难案件及时、恰当地作出裁判，自负其责。切实解决审者不判、判者不审，具有“暗箱操作”之嫌的这种违背现代司法理念审判工作机制的问题。
第五、进一步强化合议庭和独任庭的作用。选派理论功底深、办案速度快且正确率高的优秀审判人员担任审判长和独任审判员，并根据全院审判工作量和在编人数确定设置若干个审判长和独任审判员职位，一般以不超过全院总人数的20%为宜。他们的主要任务是审理案件，撰写裁判文书，其他工作交由审判辅助人员处理。这样，既提高了审判效率，又注重了办案质量。
第六、应该尽快建立健全中国特色的判例制度，以便更好地统一司法尺度，保证案件质量。尽管最高人民法院不断公布案例并要求各级人民法院在审判中予以借鉴，但是中国现行法律并未明文规定判例制。这是中国法治现代化的一个障碍。也使得在审判委员会取消后，法官在审理案件时，可能导致自由裁量权的扩大，不同地区、不同法官可能对同类案件作出极然相反或有重大区别的结果。因此，要实现中国法治的现代化，就必须按照客观规律设计、制定中国的法律制度。
　　即在坚持以成文法为主的同时，建立和完善判例制度，以判例制度的典范性、互补性和即时性，弥补因成文法过于原则、抽象所造成的僵死或者滞后。笔者认为，在当代中国的法治建设中，即不应拒绝学习外国的先进经验，也不应该割裂自己的历史传统，更应当按照规律办事。以成文法和判例相结合的法治体系，是符合立法、司法客观规律的，是当代世界各国法治发展的大趋势。
　　当然，我国决不能照搬西方法治国家推行的“判例法”。我们必须从中国的国情出发，确立中国特色的判例制度。其一，判例必须是最高人民法院做出的或者经其认可的，同时，最高人民法院的这一权力需全国人大的授予。其二，判例与制定法相比，处于次要地位，只是在法律无明文规定或者规定不完善时，才能适用判例，以判例弥补法律的漏洞。其三，最高人民检察院对判例的适用行使法律监督权，全国人大常委会对判例的适用有立法监督权，即有权审核并废止某一判例。其四，判例的运用，原则上限于民商事案件和行政案件；对刑事案件的审判，应当严格遵循“罪刑法定”原则。
　　



参考书目：
1、《北大法律评论》第1卷.第2辑北京大学法律系教授苏力的论文《基层法院审判委员会制度的考察及思考》。
2、《北大法律评论》第1卷.第2辑北京大法律系副教授陈瑞华的论文《正义的误区——评法院审判委员会制度》。
3、《人民司法》2001年第2期朱建新的论文《浅论审判委员会工作机制的改革与完善》。
4、李晓辉.《关于审判委员会制度的几个问题》.当代法学，2000，(1)。
5、蒲坚.中国法制史.北京：光明日报出版社，1987。