试论农民工居住权保护

钱贵


　　一、农民工的居住现状
　　(一)农民工居住条件恶劣
　　改革开放30年来，已有大量农村劳动力流人城市，农民工在城市已经形成了一个新的独立社会群体，其居住方式也已经形成了一种独特的城市社会经济现象，引起了社会的关注。农民工与城市户籍人口相比，在居住条件上存在许多不足，主要表现在以下方面。
　　1、住房条件简陋
　　据建设部统计，首先在人均占有面积上，2002年城镇人均住宅建筑面积为22平方米左右，每户平均住宅建筑面积达到70平方米，农民工人均住房面积只有城市居民的1.3，拥挤是其最大特征。许多房屋还承担着工作等其他用途，建筑结构不稳定。再从住房质量指数上看，农民工的住房质量指数远低于当地居民。上海市农民工的住房质量指数是0.53，当地居民是0.84，北京市农民工的住房质量指数是0，钙，当地居民是0.82。因此存在着～种不和谐的景观，即一边是建筑标准较高的市民公寓、市民别墅，人均居住面积70—100平方米，而另一边则是农民工聚居的拥挤破烂的窝棚拉。
　　2、居住设施简陋
　　在厨卫及饮水方面，住房内无厨房的农民工占了45.7%，户籍人口仅为3.O%。炊事以煤气为主的农民工占76.8%，户籍人口为98.4%，但使用煤炭和柴草等较落后方式的比例农民工为2.3%，户籍人口为0.8%。厕所能使用抽水式马桶的比例农民工为25.2%，户籍人口为89.3%。无洗澡设备的农民工也很普遍，占76.9%，户籍人口为17.2%。饮用自来水的比重相对较高，农民工占全部家庭户的92.5%，户籍人口为99.8%。据统计，北京的流动人口家庭户中有59.4%，住房内无厨房，82.3%无洗澡设备，66.8%，无厕所，若参照联合国关于居住条件的分类，北京至少有半数以上的流动人口生活在近似于贫民窟的住宅中。

　　3，住房支出昂贵
　　在住房费用上，流动人口租房费用高于户籍人口，租房费用主要集中在l 00至500元之间，占75.3%，而户籍人口的租房费用在100元以下的占55.5%，其次是100至500元，占39.7%。这说明流动人口只能以市场价格租赁房屋，而户籍人口的房租费低于市场价格，很显然获得了一定的福利补贴。在购房费用上，大部分流动人口的购房费用集中在10万至30万元之间，约占53.7%，而绝大多数的户籍人口购房费用都在10万元以下，约占80.3%。出，现这种状况的原因主要是城市居民可以低价购买经济适用房和房改房，而流动人口因受户口的限制不能享受这些优惠政策。

　　4文化生活贫乏
　　农民工也需要精神食粮的补充，丰富他们的业余生活。目前，各级政府都把“村村通广播电视”工程作为加强社会主义精神文明建设、促进全面建设小康社会的战略任务来抓，以确保党和政府的声音传人千家万户，丰富农民的业余生活。但是进城的农民工却因为流动频繁、经济条件差等原因而与这项文化工程“失之交臂”。不论是从三五成群的农民工在街上闲逛，还是从一些农民工挤在临街的小店看电视的情景，都不难看出他们精神生活的贫乏和对业余文化生活的渴望。
　　(二)农民工居住环境堪忧
　　1、在居住区位上，农民工郊区化居住特点明显大部分农民工因为房价等因素而在郊区居住。目前，中国的城市化发展尚未成熟，城市人口的分布还具有中心城区密度高、郊区密度低的特点，因而，郊区土地及住房都相对便宜，从而成为农民工聚居的首选区位。例如，北京市1996—2000年5年内由外省来京的农民工人口中，有61.9%，居住在近郊区，28.8%，居住在远郊区县。从近几年的情况来看，北京、杭州、无锡、苏州的农民工在郊区居住的比率逐年上升而且占据了一个极大的比重，均达到60%以上。对于我国城市化不发达的今天而言，大量外来务工人员聚居在社会公共设施不完善的郊区，也必然使得他们根本享受不到城市的公共设施与服务，以及其他城市便利。
　　2、在居住方式上，农民工与城市文明隔离严重农民工的居住方式主要有三种类型，第一种类型是“村落型”聚居，即集中租住城市边缘地区，形成居区，第二种类型表现为集中居住在单位宿舍或一工棚，第三种类型是分散居住在城市家庭中或分散于城中租房居住。前两种类型的聚居区都具有封闭、独立、与城市文明接触不多、游离于城市主流社会之外的特征，因此完全受到城市居民的排斥，第三种类型也不代表他们融入了城市，相反他们心理上的漂泊感更强烈。
　　3、在居住分布上，农民工聚居区治安令人堪忧流动人口主要聚居于环境条件较差的“城中村”，这些场所一般位于城乡接合部，社会治安状况比较差。由于这些地区缺乏有效的管理，这些地区成为犯罪高发区域，不能很好地保障农民工的生命财产安全。另外，中国的城市化发展在近一两年里表现出人口由中心城区向郊区迁移的特点，中心城区人口向郊区的迁移逐步提高了郊区的土地价格，因此进入大城市的农民工获得住房的成本逐渐增加，许多农民工开始倾向于选择非法住宅。非法住宅常被称作“边缘住宅”，这类住宅所形成的聚集区常常是缺乏管理与服务的，汇集三教九流，容易成为藏污纳垢、滋生犯罪的场所。
　　二、立法保护农民工居住权
　　(一)居住权立法之必要性
　　居住权是公民的最低生活保障，是公民生存的基础，主要是指公民有获得适当居住条件的权利，其作为一项重要人权在性质上应属于公民的宪法基本权利。公民享有居住权意味着国家必须积极地提供和保障公民享有居住的机会和条件，它是一项积极的社会权利。
　　首先，保障居住权是国家义务。居住权的实现要受到一个国家或地区的自然资源状况、经济发展水平、政治文化背景以及个人、家庭收入等条件的制约，特别是对于低收入而又没有占有更多资源的人而言，实现居住权在客观上具有很大的难度。因此，仅仅依凭权利主体自身的努力并不能完全实现居住权，政府应该依法通过运用公共权力对社会资源的重新分配，给予中低收入群体以特别的物质保障，或者运用公共权力，通过创造条件、排除妨碍等方式，给予中低收入群体以特别的精神、道义保障，或者双管齐下，两者兼而有之。从这个角度而言，居住权是居民的权利，对于国家来说则是一项义务。
　　其次，确立居住权有利于缓解社会矛盾。当前由于中低收入群体的生活贫困化。同时也由于社会贫富差距不断扩大而造成的贫困和中低收入群体相对剥夺感的不断增强，他们最先也最强烈地感受到了社会改革和社会发展的成本与代价。现阶段我国一些地方中低收入群体集体上访、堵交通、围攻政府等现象的不断出现，说明解决社会中低收人群体问题，事实上已经成了改革过程中不容回避的问题。而在城市中低收入者中，农民工这个特殊的群体占了很大的比例，他们的居住问题在当前显得尤为重要，农民工住宅问题如若不能得到有效的解决，则势必会影响我国的政治稳定和经济社会发展。
　　(二)确立居住权宪法权利地位
　　宪法上的居住权和民法上的居住权的内涵大相径庭，即宪法上的居住权是国家提供必要的房屋供公民占有使用，目的是保障公民的基本生活需要。民法上的居住权是公民对自己或他人的房屋享有占有使用的权利，主要是解决具有某种血缘关系、长期共同生活关系或者其他特殊关系的公民之间对房屋的占有使用的权利的问题。要从根本上保证人民的居住权，最直揍、最有效的保障方法就是把居住权写进宪法。
　　首先，居住权是公民生存的基础。它与公民生活密切相关，在公民权利体系中居重要地位。我国宪法和现行法律尚无关于居住权的规定。而现实生活中征地拆迁等造成公民居无定所的事件司空见惯。社会弱势群体无力负担昂贵的房价，缺少最基本的生活保障问题日趋严重。确立公民居住权宪法地位具有重要的现实意义。
　　其次，确立居住权的宪法地位是权利发展的必然趋势。居住权作为一项基本人权已得到很多国家宪法的认可。居住权与公民生活密切相关，是人类生存和发展不可缺少的物质条件，亦应该作为一项基本人权成为公民重要的社会权利。到现代社会，人口日益增多，土地资源紧张，房价居高不下，严重地影响和制约了公民的生存与发展，居住权在公民的社会权利中的地位日益凸显，是公民生存发展的重要基础条件。居住权已经成为公民重要的必不可少的权利，是公民享有其他权利的基础和条件。

　　三、制度保障农民工居住权
　　随着我国工业化的速度不断加快，更多的农民工会继续转移到城市，各省市纷纷出台“城中村改造”、“政府廉租房”等政策解决农民工的住房问题，但要想从根本上解决问题，除了确立居住权宪法权利，还必须从制度上保证农民工的居住权，帮助他们实现从农民到市民的身份转变。
　　(一)建立统一的户籍制度
　　现行的城乡二元户籍制度是构建我国“平等国民待遇”的最大的制度障碍，也是造成农民工各种社会问题的根源。要想从根本上解决农民工居住保障的问题，让进城农民工享有市民待遇，就必须从我国的现状出发，从源头抓起，彻底进行户籍制度改革，建立城乡统一的全新的一元户籍制度，根本改变“同居一城，群体隔离”的局面，这样才能消除长期存在的二元体制，确保社会制度公正旧。
　　所谓一元制模式，是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国居民户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。在当今中国的现实条件下，一元制优于二元制。首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。二元制模式一方面阻碍了城市化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展，并且在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。
　　当前，我国各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，在不同的地区、不同的阶段，可以有不同的选择。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的方式改革户籍制度，以最终实现一元户籍制度的目标旧。
　　(二)完善居住权配套法律制度
　　农民工作为城市里的弱势群体，由于社会地位较低，当自己的居住权益受到侵害时，不知如何保护。他们几乎没有任何资本同雇佣方讨价还价，更别期望雇佣方会重视解决他们的最基本的生活需要——住房了。这时就需要政府出面，通过国家和地方法律制度来保障和维护他们的居住权益。而我国自1998年以来，政府虽然颁布了许多经济适用房、廉租房方面的管理办法，如《关于大力发展经济适用房的若干意见》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》等，但这些都是依靠行政手段进行保障的，立法方面的保障极为匮乏。而且，这些管理办法无一例外都是针对城镇居民的，几乎没有涉及流动人口的住房问题。为此，我们应该加强流动人口住房保障的立法工作，用法律的武器来保障他们的居住权益。
　　此外，有了相关的法律条文以及规章制度，还需要相关的政府机构来监督实行。经验表明，没有强有力的执法机构，即便立了法，作用也不大。为了保障流动人口的住房政策的顺利执行，有必要建立专门的运作机构，负责解决他们的住房问题，其主要职能是，根据城市的总体规划和住房发展规划，制定针对城市内的流动人口住房发展规划，制定解决流动人口住房问题的各种规章制度、政策和措施，组织协调政府相关部门展开解决流动人口住房问题的各项工作等。


北安市人民法院 钱贵
辽宁省大连市人民政府


大连市利用外资目标管理考核奖励办法

大政发[2000]28号


第一条 为加强对利用外资工作的管理，提高利用外资的规模和质量，促进外向型经济的发展，根据国家有关规定，制定本办法。
第二条 在大连市行政区域内，承担全市利用外资计划任务的县（市）、区，市政府相关委、办、局（总公司）和大连市驻外办事处（以下简称承担利用外资计划任务的有关部门）适用本办法。
对外开放先导区（含大连经济技术开发区、保税区、高新技术产业园区、金石滩国家旅游度假区），可参照本办法自行制定考核奖励办法。
第三条 本市实行利用外资目标考核制度。市政府每年年初，将利用外资计划目标进行分解，下达到承担利用外资计划任务的有关部门；年终进行考核奖励。考核的重点是实际使用外资金额。
第四条 市政府成立直接利用外资工作考评委员会，由市政府主管副市长和市外经贸委、财政局、审计局、工商局、统计局组成，下设办公室，由各单位派人参加，具体负责利用外资考核奖励工作。
第五条 承担利用外资计划任务的有关部门，应与市政府签订责任状，并采取有效措施，保证利用外资计划的完成。
第六条 对承担利用外资计划任务的有关部门，按近三年实际使用外资完成实绩的平均值核定基数；近三年实际使用外资完成实绩为零的部门，按市政府下达的分解计划核定基数。按基数内，每完成1万美元，奖励260元人民币（国有工业系统按基数内，每完成1万美元，奖励36
0元人民币）；超基数部分，每超额完成1万美元，奖励520元人民币。
第七条 实际使用外资的奖励总额，10％由市利用外资工作考评委员会用于利用外资工作经费补助，其中5％用于政府组团出国进行大型招商的费用补助；90％奖给承担利用外资计划任务的有关部门，由有关部门奖给承担利用外资计划任务的具体工作单位和企业。凡列于市财政开
支的部门，境外招商费用应从所获得的奖金中支出。
第八条 利用外资目标管理的考核工作，每年一月中旬前，由有关部门对所属具体工作单位和企业进行初审后报市考评委员会审核；市考评委员会每年二月末前进行核准报市政府批准后予以奖励。
第九条 利用外资目标管理的考核工作，按现行利用外资项目报批管理渠道进行。有关部门应按市里统一规定，在每年一月中旬前将当年12月31日前实际利用外资有关数据通过大连市外经贸统计管理信息网，上报市考评委员会办公室。实际使用外资的考核依据，以会计师事务所出
具的“验资报告”或外商投资进口设备报关单及商品检验报告或银行汇款单为准。
第十条 本办法中实际使用外资的奖励资金，由市财政列支。
第十一条 各有关部门，必须如实上报有关统计数据。对于弄虚作假者，一经查实，市政府即取消其考核资格、并在全市通报批评，已发给的奖金，全部收回。对主要领导和责任人给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第十二条 本办法由市对外经济贸易委员会负责解释。
第十三条 本办法自发布之日起施行。



2000年3月28日