天津市人民政府


《天津市实施〈人民调解委员会组织条例〉细则》
天津市人民政府



第一条 为加强我市人民调解委员会的建设，及时调解民间纠纷，增进人民团结，维护社会安定，根据国务院发布的《人民调解委员会组织条例》和有关规定，结合本市实际情况，制定本细则。
第二条 本市行政区域内的居民委员会、村民委员会、企事业单位和其他组织的人民调解工作，适用本细则。
第三条 各级人民政府司法行政机关主管其所辖地区人民调解工作。
街道办事处、乡镇人民政府指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责。
区、县司法行政机关和企业、事业单位主管领导指导企业、事业单位和其他组织的人民调解工作。
第四条 城镇街道和农村人民调解委员会的任务是：
（一）调解公民之间日常生活中发生的婚姻、家庭、赡养、扶养、继承、邻里关系、债权债务、房屋及宅基地、损害赔偿、生产经营等民间纠纷；
（二）在调解工作中宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，遵守社会公德；
（三）贯彻执行“调防结合，以防为主”的方针，防止民间纠纷激化，抓好预防工作；
（四）参与社会治安综合治理，协助有关单位搞好对刑满释放和期满解教人员的帮教工作；
（五）配合有关部门开展创五好家庭、遵纪守法光荣户等社会主义精神文明建设活动；
（六）加强调解员队伍建设，指导调解人员开展工作、提高调解工作质量。
第五条 企业、事业单位和其他组织人民调解委员会的具体任务是：
（一）调解本单位职工之间、职工与家属之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的民间纠纷；
（二）协同有关部门联合调解本单位职工与其他单位职工、邻里之间的纠纷；
（三）宣传法律、法规、规章和政策，教育职工和家属遵纪守法，遵守劳动纪律，尊重社会公德；
（四）协助调解本单位职工之间在生产、经营中发生的纠纷；
（五）定期向所在单位领导和区、县司法行政机关反映民间纠纷及调解工作情况，反映群众意见、要求和建议；
（六）指导下属调解组织和调解人员开展工作。
第六条 城镇居民委员会、农村村民委员会及企事业单位设立的人民调解委员会与其治安保卫委员会和单位的保卫部门，可根据情况分别设立，各负其责。
第七条 本市人民调解组织按下列规定设立：
（一）居民委员会、村民委员会下设人民调解委员会，企业、事业单位设专（兼）职人民调解机构；
（二）居民、村民小组设人民调解工作小组，企业、事业单位车间设专（兼）职调解小组；
（三）城镇居民每幢楼院、村民每10户设1名专（兼）职调解员，企业班组设专（兼）职调解员；
（四）个体行业、集贸市场设专（兼）职调解委员会、调解小组和调解员；
（五）暂住人口聚集地逐步建立专（兼）职调解委员会、调解小组和调解员。
第八条 人民调解委员会人员组成：
（一）城镇、农村、企业事业单位和其他组织的人民调解委员会由3至9人组成；
（二）人民调解工作小组由3至5人组成。
第九条 人民调解委员会主任的产生：
（一）人民调解委员会设主任1名，必要时可以设副主任。主任由居民委员会或村民委员会的成员兼任；副主任从群众中选举产生，也可以由居民委员会或村民委员会的其他成员兼任；
（二）企业、事业单位和其他组织的人民调解委员会主任一般由分管领导担任，副主任从人民调解委员会委员中推选产生。
第十条 人民调解委员会委员的产生：
（一）城镇、农村人民调解委员会委员由群众选举产生，每届任期3年，可以连选连任；
（二）企业人民调解委员会委员由职工代表大会选举产生，事业单位和其他组织人民调解委员会委员由群众选举产生，每届任期3年，可以连选连任。
第十一条 调解小组成员由居民小组、村民小组、车间职工大会民主选举产生，调解小组设组长1人。调解员由群众直接选举产生。
第十二条 人民调解委员会委员不能任职时，由原选举单位补选或调整；人民调解委员会委员严重失职或者违法乱纪的，由原选举单位撤换。
第十三条 人民调解委员会委员的当选条件是热爱社会主义，为人公正，联系群众，作风正派，热心调解工作，有一定的法律知识和政策水平的成年公民。
第十四条 为便于开展人民调解工作，城镇、农村人民调解委员会可吸收居民、村民委员会其他成员参加。
企业、事业单位和其他组织的人民调解组织可吸收有关部门的人员参加。
第十五条 人民调解工作应当遵循以下原则：
（一）依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有规定的，依据社会公德进行调解；
（二）在双方当事人自愿平等的基础上进行调解；
（三）尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解、调解未完或调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。
第十六条 人民调解委员会根据当事人的申请及时调解纠纷；当事人没有申请的，也可以主动调解。
调解纠纷应当在查明事实、分清是非的基础上，充分说理，耐心疏导，消除隔阂，帮助当事人达成协议。
调解纠纷应当进行登记，制作笔录，根据需要或者当事人的请求，可以制作调解协议书，调解协议书应当有双方当事人和调解人员的签名，并加盖人民调解委员会的印章。
第十七条 跨地区、跨单位的纠纷可由有关各方的调解组织共同调解。
人民调解委员会调解民间纠纷，可以邀请有关单位和个人参加，被邀请者应当给予支持。
第十八条 人民调解委员会主持达成的调解协议，当事人应当履行。
经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府及其派出机关处理，也可以向人法院起诉。
第十九条 对有下列事项之一的，可不经当事人申请，人民调解委员会主动给予调解：
（一）纠纷的事态正在发展，有可能激化的；
（二）易发生纠纷重点户的当事人有反常情绪的。
第二十条 基层人民政府及其派出机关对于人民调解委员会主持下达成的调解协议，符合法律、法规、规章和政策的，应当予以支持；违背法律、法规、规章和政策的，应当予以纠正。街道办事处和乡、镇人民政府的司法助理员应根据当事人申请，及时受理符合规定的民间纠纷。
第二十一条 人民调解委员会委员必须遵守以下纪律：
（一）不得徇私舞弊；
（二）不得对当事人压制、打击报复；
（三）不得侮辱、处罚当事人；
（四）不得泄露当事人隐私；
（五）不得吃请受礼。
第二十二条 司法行政机关指导人民调解工作的职责是：
（一）加强人民调解组织建设，逐步实现组织网络化、工作制度化、业务规范化；
（二）搞好调查研究，提出加强人民调解工作的指导性意见；
（三）做好防止民间纠纷激化的工作；
（四）加强对调解人员的培训工作；
（五）总结交流经验，搞好表彰奖励工作；
（六）开展人民调解理论研究。
第二十三条 街道办事处和乡、镇人民政府对人民调解工作的职责是：
（一）指导本街、乡、镇人民调解工作；
（二）建立、整顿人民调解委员会，健全各项工作制度，培训调解人员；
（三）调查研究本辖区内民间纠纷状况，提出对策及预防措施；
（四）主持调解当事人提请处理的民间纠纷，对人民调解委员会主持达成的调解协议书进行审查，并作出维持、变更或撤销的处理决定。
第二十四条 市人民政府各有关部门要积极建立健全本系统企业、事业单位各级人民调解组织，推动本系统人民调解组织开展工作，做好预防纠纷和防止纠纷激化的工作。
第二十五条 各级人民政府对成绩显著的人民调解委员会和调解人员应当给予表彰和奖励。
第二十六条 人民调解委员会调解民间纠纷不收费。
第二十七条 人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由街道办事处或乡、镇人民政府按有关规定解决。
企业、事业单位和其他组织的人民调解委员会的工作经费和表彰、奖励所需费用，按国家和本市有关规定执行。
第二十八条 本细则具体应用中的问题由市司法局负责解释。
第二十九条 本细则自发布之日起施行。



1995年8月14日
人民调解标准过程模式研究

□深圳市福田区司法局 李志刚

【摘要】 人民调解工作是一个过程。本文结合人民调解工作实践，综合运用各类科学理论，对人民调解工作实务中的步骤、过程和方法进行科学概括，提出了人民调解工作的标准过程模式。
【关键词】 标准过程模式 人民调解 社会矛盾纠纷
【作者简介】 李志刚，世界华人交流协会理事，湖南都市职业学院客座教授，中国国家专家网专家，深圳市专家工作联合会专家，深圳市作家协会会员，主要业绩已编入《中国学术大百科全书》专家学者卷、《中国知名专家学者辞典》等。


当前，社会矛盾纠纷日益呈现出诉求复杂化、表现激烈化、相互关联化、化解难度大等趋势，群体性纠纷层出不穷。对此，解决的路径和制度安排主要有诉讼、仲裁和调解。诉讼、仲裁遵循“裁决人主义”，当事人处于被动服从的地位。调解遵循“当事人主义”，当事人处于主动自决的地位，其解决纠纷的积极性，决定了调解的快捷性和便利性，从而使人民调解成为解决社会矛盾纠纷的有效机制之一。
人民调解工作是一个过程，即在人民调解委员会下的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规范劝导，促使纠纷各方互谅互让、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种专业过程。调解员在调解过程中承担着组织者、传播者、引导者、研究者等社会角色。如果将调解过程科学细分，弄清各个阶段之间的相互关系及其内部关系，就能指导我们科学地开展工作，从而提高调解的成功率。本文旨在探索人民调解的过程理论或学说，促进人民调解工作提高整体效率和质量。
笔者在深圳市福田区司法局的领导下，在福田区沙头街道司法所和沙头派出所的指导下，从亲身经历的1100多宗社会矛盾纠纷的调解案例中，综合运用各类科学理论，对人民调解工作实务中的步骤、过程和方法进行科学概括，提出了人民调解工作的标准过程模式（或标准范式）。
一、人民调解标准过程模式探讨
人民调解过程具有稳定性、规范性等特征。其标准过程模式以多元因素决定论、“心理—社会”方法、“环境中的人”的理论、系统理论等为理论依据，总结涵盖了人民调解工作的一般过程，具有普遍性的意义，可以为人民调解员提供基本的调解程序和技巧，为人民调解工作提供行动指引。
笔者认为，人民调解的标准过程应当包括接案、受理、调查、预案、调处、评估、结案等七个阶段或步骤。其中，受理纠纷，标志着人民调解组织与调解对象（当事人）之间正式建立了专业调解关系。预案与评估是调解过程的重点阶段。预案主要包含了预估分析、调解计划与方案等方面，其工作是否全面、充分，决定了调解过程的效率。评估阶段考察、评价调解过程的质量因素。而调处则是整个调解过程的核心阶段，通过当事人对解决纠纷的认知和调解员水平能力的发挥，决定着整个纠纷调解工作的成败。
人民调解标准过程的每个阶段都有不同的工作任务、内容、方法和技巧。
（一）接案
接案是人民调解活动的开端，也是整个专业调解过程的基础和起点。在接案过程中，调解员要做好资料准备工作、与纠纷各方面谈，初步了解纠纷的成因、形成过程、调解请求事项、以及纠纷各方对解决问题的态度和看法，为受理纠纷做好前期准备工作。在此阶段中，通过会谈，调解员应当认真倾听当事人对纠纷的陈述，通过“望、闻、问、切”的沟通方法，初步了解当事人的个性心理行为特征、把握纠纷的脉络，便于分析案情、制订调解预案。对于情绪化的当事人，调解员应当做好心理疏导工作，防止矛盾纠纷激化，预防犯罪。
在接案过程中，调解员应当注意是否需要紧急介入的问题。遇到紧急情况，如涉及自杀、暴力倾向等问题时，调解员要注意观察辨别当事人的思想动态，采取预警应急措施，主动介入，提早预防。对于有可能酿成群体性事件的纠纷，调解员也应当及时作好疏导、上报工作，防止矛盾纠纷激化。
资料收集工作主要收集当事人的个人资料或单位资料（如营业执照复印件、法定代表人证明材料、法定代表人的授权委托书等）、调解对象的心理状态、调解对象所处的社会环境等资料。对于个人资料（或单位资料），调解员应当做好登记备案工作。
在某些联动调解机制中，如警民联调，调解员应当与公安机关办理案件的移转手续，做好相关登记工作。
（二）受理
受理是人民调解委员会根据纠纷各方的申请，依据《人民调解工作若干规定》，决定是否介入、调解纠纷的过程。在此阶段，调解员应当指导当事人认真填写《调解申请书》，告知当事人在调解中应当享有的权利和承担的义务。
在受理阶段，调解员应当注意以下两个问题：
（1）人民调解受理范围。当事人是与纠纷有直接利害关系的公民、法人和其他组织。人民调解委员会应当根据纠纷的内容、类型、性质等，明确是否属于人民调解的受理范围。下列纠纷不能受理：法律、法规规定只能由专门机关管辖处理的，或者法律、法规禁止民间调解方式解决的纠纷；人民法院、公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的纠纷。下列纠纷不适宜受理：不属于发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的纠纷；一方当事人主体不适格的纠纷；违反法律、法规强制性规定的纠纷。一方当事人主体不适格的纠纷，如某房屋租赁纠纷中，几名房客由一人出面签订房屋租赁合同租赁住房，房东和其他房客请求解除房屋租赁合同，但出面签订合同的房客不接受调解或者因故不能参加调解，等等。违反法律、法规强制性规定的纠纷，如赌博“出老千”引起的纠纷、追偿赌债纠纷等。对于不符合受理条件的纠纷，调解员应当告知当事人依法提请有关机关受理或者到人民法院起诉。
（2）纠纷调解管辖权。人民调解委员会对纠纷当事人提出的调解申请是否受理，应当注意人民调解的级别管辖、一般地域管辖、特别地域管辖、共同管辖、协议管辖等问题。如在警民联调工作中，对于因恋爱、婚姻、赡养、抚养、继承、债务、劳动争议、房屋租赁、生产经营等民间纠纷引起的情节轻微的打架斗殴、伤害和损害赔偿问题，人民调解委员会可根据相关公安派出所的管辖机制进行适当调整。
受理阶段完成后，人民调解委员会则与纠纷调解对象建立了专业调解关系。
（三）调查
《人民调解工作若干规定》第二十六条赋予人民调解委员会享有调查核实权。一般来说，调解员在调解纠纷前应当注意调查下列事项：
（1）纠纷当事人的个人资料或单位资料的真实性。调解员应当弄清当事人提供的个人资料或单位资料的真实性，防止产生新的纠纷。例如，在深圳某电梯意外高坠死亡纠纷的调解工作中，调解员首先进行调前调查，请派出所同志上公安网核对死者及其亲属的户口薄，发现在深的亲属中仅其妻子与死者之间的身份关系可以明确，其继父与死者之间的身份关系难以明确，因此调解员决定只能以死者的第一继承人，即死者的妻子作为死者亲属方的主要当事人参加调解，调解成功后所得的赔偿款由死者的妻子在死者的合法继承人中协商分配。在调查中，细心的调解员还发现，死者户口薄与身份证的姓名不符，两者的编号一致，请派出所同志帮忙上网查证，发现死者的曾用名与户口薄登记的姓名一致，第二代身份证变更了姓氏。调解员打长途电话到死者当地派出所查证，得到了当地派出所的证实，但要开出证明函件，需要死者的直系亲属、村委会领导去派出所办理。然而，死者的亲属都从内地赶来深圳，一时难以办理手续。经请示派出所所长，决定由死者的合法妻子出示“实为同一人”的证明文件。这样，有效防止了调解后产生新的纠纷。
（2）纠纷的事实和情节。一般来说，为了在调解中取得较有利的地位，实施优化战略，当事人往往会强调对自己有利的事实和情节，而对自己不利的事实和情节，则避而不谈。为了准确了解纠纷的情况，把握纠纷的脉络，对于当事人反映的事实和情节，调解员应当调查核实，进行深入细致的分析。当然，当事人对自己所主张的事实，也负有提供证据材料加以证明的责任，即“谁主张，谁举证”原则。
（3）纠纷各方的要求及其理由。调解员要注意明辨纠纷各方提出的调解请求及其理由的合法性，防止出现不合法、不合理的调解结果，如一些恋爱纠纷中，当事人要求赔偿分手费、青春损失费等，调解员应当宣传法律，及时说明。
（4）相关的法律、法规和政策。在上述电梯意外高坠死亡纠纷的调解中，调解员上网查阅了《劳动法》、《劳动合同法》、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等相关法律、法规、司法解释文件，依法开展调解工作。
调查的方法和技巧一般有询问、咨询、电话调查、网络调查、实地调查等。
（四）预案
预案是根据纠纷调解活动的目的和目标，在资料收集和调查的基础上，对调解时机和调解方向进行预估分析，制订具有可操作性的调解策略、调解计划和调解方案的过程。它是一个涵括了知识运用、专业判断和决策的过程。例如，上述电梯意外高坠死亡纠纷的调解工作中，调解员开碰头会，探讨纠纷的性质、特点、调整的法律规范和理赔标准、双方当事人的个性心理特征、经济水平，提前制订调解工作预案，为整个纠纷的成功调解打下了坚实的工作基础。对于群体性纠纷，人民调解委员会还应当及时制订应急预案。
只有在科学的基础上，通过充分的预估分析，调解员才能做到胸有成竹。预估分析要运用马克思主义哲学普遍联系的观点，以多元因素决定论、系统理论等为理论依据，寻找纠纷产生的深层次原因，对症下药，找到解决纠纷的办法。在调解理论上，我们可以从调解员的社会角色出发，将调解的方法概括地划分为“当事人中心主义”和“调解员中心主义”两大类。在“当事人中心主义”中，调解员处于消极被动的地位，根据纠纷双方的意愿，劝说当事人达成一致协议。在“调解员中心主义”中，调解员处于积极主动的地位，根据自己掌握的相关科学知识和人生经验，科学地为当事人找到解决问题的办法或均衡点。例如，在某人身权利纠纷中，当事人甲的伤情是头皮挫裂伤，向当事人乙索赔5万元的医药费，乙只同意赔偿200元。按照“当事人中心主义”的调解方法，调解员在200元——5万元之间劝说当事人达成协议。这种方法调解出来的赔偿额往往不是偏高就是太偏，缺乏科学性，容易产生显失公平的现象。按照“调解员中心主义”的调解方法，调解员具备一定的医学和法医学知识，了解医疗诊治的价位行情，就会告知当事人就这类伤情在医疗诊治上的一般手段、方法和价格，如缝针、CT检查、打消炎吊针、拆线等的医疗费用，再加上适当的误工费、营养费等，就构成了理赔的实际金额范围。这种方法一般比较准确、科学，也能使当事人信服。有一宗古代案例也很好地说明了“调解员中心主义”的观点。《左传》“郑伯克段于鄢”中讲了这么一个调解故事。郑庄公与母亲武姜发生家庭纠纷，郑庄公将母亲安置到河南临颍县居住，并发誓说：“不到黄泉，永不相见！”后来社会反响很大，纷纷指责郑庄公的不孝行为，郑庄公后悔了，但拿不出解决问题的办法，一筹莫展。颍考叔调解他们的纠纷，出主意说：“如果挖个地道，见到泉水涌出，在地道中见面，谁会说您违背了誓言呢？”颍考叔为他们找到了妥善解决问题的办法。两种方法的主要区别，在于“调解员中心主义”中，调解员主动承担了“研究者”的社会角色。
预估分析的方法一般有：经济学分析方法、法学分析方法、伦理学分析方法、心理学分析方法（如个性心理学、社会心理学、发展心理学等）、社会学分析方法、政治学分析方法、因素分析方法、先例分析方法、社会历史分析方法、社会生态分析方法等。
在预估分析的过程中，调解员应当注意：（1）处理好调解方向与调解时机问题。（2）解决问题的先后秩序。要注意问题的“轻、重、缓、急、难、易”，可根据抓主要矛盾和先重后轻、先急后缓、先易后难的原则来决定。（3）个性化原则。预案要考虑双方当事人的个性心理特征、实际经济水平、风俗习惯等内容。（4）避免简单归因。要注意纠纷成因与当事人所处的生活环境的关联性，可以从社会心理学的从众心理理论出发，合理选择、邀请当事人的亲戚、朋友和领导、同事参加调解，对当事人施加正影响。（5）多因素问题化单因素处理。
制订的调解计划和调解方案要注意具有可操作性，可以度量，能够进行量化评估，化不确定因素为确定因素。
（五）调处
调处是人民调解工作过程的核心阶段，即在预案的基础上，对当事人进行说服教育、规范劝导，促使纠纷各方平等协商、互谅互让，自愿达成、履行协议的过程。从一定角度来说，它也是一个对当事人进行心理矫正和行为矫正的过程。在该过程中，调解员要注意以下几个问题：（1）正确运用语言、语气；（2）当事人对问题的认知、当事人的情绪和情感以及态度等问题；（3）综合运用经济学、法学、心理学、社会学、伦理学、风俗学等的相关知识；（4）调解协议的内容要明确、清晰、准确，不得违反法律规定，能够实际履行，防止产生新的纠纷。
调处的主要工作方法有个案工作、小组工作、社区工作等模式。人民调解的个案工作模式，是指在人民调解过程中，专业调解人员从法学、个性心理学和社会工作等的角度出发，按照调解对象（当事人）的个性心理行为特征，依据国家法律规范和社会公德，制订个性化的调解计划和方案，劝导、说服教育调解对象，促使纠纷各方互谅互让、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种专业调处工作方法。小组工作模式主要适用于较大型的群体性纠纷。社区工作模式是按照“人在社区中”的思想调处社会矛盾纠纷，主要使用邻里、婚姻家庭、宅基地等纠纷。调处的主要技巧有：集中调解、个别谈话、正析法与反析法、算术平均值法（底线求齐法）、比例法、黄金分割法、抵消法、类比法、故事法、先例法等。
调解协议的履行有当场履行、延时履行、分期履行等方式。对于没有当场履行调解协议的个案，调解员应当及时跟踪回访，督促当事人履行调解协议。回访的主要方法有电话回访、家访等。
（六）评估
评估是指运用科学的研究方法和技术，系统地评价调解工作的调解结果，总结整个调解过程，考察调解过程的介入是否有效、是否达到了预期目的与目标的过程。它是整个调解活动中的一个重要环节。评估的类型主要可以划分为过程评估和结果评估两种。过程评估是对整个调解过程的检测，它对工作过程的每一步骤、每一个阶段分别作出评估，关心的重点是工作中的各种步骤和程序怎样促成了最终的调解结果。结果评估是指调解活动最终完成的形态，它是在工作过程的最终阶段进行的评估。
评估的方法与技巧主要有基线测量法、当事人满意度测量、比较分析法、个案反思等。
（七）结案
结案是调解工作的最后一个阶段。在结案阶段，我们的主要任务是回顾总结工作、解除调解专业关系、做好结案纪录等。对于调解不成功的纠纷，人民调解委员会应当及时转介到主管部门或上级有关部门处理，或者告知当事人到人民法院起诉。
结案纪录的内容包括：基本资料、纠纷事实和情节、纠纷成因、调解请求和根据、主要问题及分歧、问题分析、预估与方案、调处过程、工作评估、反思与建议等。