[摘要] 在我国，由“非典”危机所引发的对于行政问责的思考，已进入一个制度化建设的新时期并越来越受到人们的关注和政府的重视。目前，我国的行政问责制建设已取得一定进展，但随着行政问责制实践的深入，行政责任不明、行政问责乏力、行政问责法律缺失、行政问责文化滞后等深层次问题逐渐暴露出来。本文针对行政问责制度出现的问题，提出解决问题和完善行政问责制的思考。

　　[关键词]行政问责制　现状　问题　完善对策


　　行政问责制把对行政权的制约和对行政行为的监督辐射到行政权力运行的全过程，并使行政决策、行政执行、行政救济等制度化。实质上它是搭建国家权力与公民权利相互制约、沟通、和谐的平台机制，是一种监督与责任追究相结合的制度。推行、完善行政问责制，必将拉近公民与政府之间的距离，有效地预防行政腐败，减少行政运作成本，推行政治体制改革的深化，完善社会主义民主与法治，全面建设社会主义和谐社会都具有重要的现实意义。

　　一、行政问责制概述

　　所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

　　（一）行政问责制的构成要素

　　行政问责制是指对于行政机关及其工作人员，不履行或不正确履行法定职责，以致影响或可能影响工作秩序、工作效率或者损害社会利益。管理相对人的合法权益，造成不良影响或后果的行为，问责制的主体依照相关法律、法规规章及有关规定予质疑并追究责任的制度。

　　行政问责制是对行政主体行使行政权力造成的事后责任的一种追究方法及模式，也是对行政主体行使行政权力的一种监督和制约，使得行政监督主体在行使行政问责权时有法可依、有规可循。行政问责制所包含的要素有以下几个方面：

　　1、行政问责的主体

　　就如行使行政权力的机关即行政主体一样，行政问责制的主体即行使行政问责的机关、单位或组织。其中包括行政机关的上级机关、全国人大、民主党派、司法机关、新闻媒体，公众等。行政问责主体相对其他一些主体来说比较广泛。

　　2、行政问责的客体

　　也称行政问责的对象，处于被动状态，指被问的对象，行政问责的客体是指各级政府机关及其工作人员，主要是负有直接和间接领导责任的各级领导者和负责人。

　　3、行政问责的内容

　　指行政问责针对的问题，包括一切与职权或职务有关的行为和过程。主要是对过错责任、违法违纪责任的追究，但也注重对无作为的行政行为的问责，争取做到行政领域制度化的规范。

　　（二）行政问责的程序

　　行政问责的程序，即通过什么样的程序官员进行问责。其关键是要实现责任划分的法制化和责任追究的程序化，责任要体现到位到人，否则就会出现由于弹性过大，而最终无法实施。对于问责的程序，至少应该包括：问责的启动程序，责任的认定程序，问责的回应程序及责任追究程序。

　　（三）行政问责的方式

　　行政问责的方式，即问责方法。问责方式改变以往让问责对象作出简单的书面检查，为了让问责制落实到行政的各个层面，问责的方式应该包括行政责任、道德责任、经济责任、法律责任等等，

　　（四）行政问责的后果

　　行政问责的后果，主要是指行政机关及其工作人员应该承担的相应责任，包括政治上、行政上、道义上的责任。

　　二 、我国行政问责制的不足

　　在我国，2003年发生的“非典”危机到现在，因“失职”而受到行政问责的行政官员已有成百上千人。通过对失职行政官员的问责，对提高行政官员的责任意识，减少事故发生，提高工作效率起到了重要作用。据初步统计，至2008年8月，中国大陆共有12个省级政府出台了行政问责相关规定或办法，现行试点或推行问责制的市、县级政府更多；在中国相关法律法规的制定与完善的过程中也伴随着实际操作中出现的一些问题和缺陷，表现在如下几点：

　　（一）行政问责法律制度性缺失

　　目前中国各地虽然相继出台了一些关于问责的办法和规章，但全国性的规范成文的法律特别是问责程序法仍处在缺失状态。由于缺乏有力的法律保障、权力机关、监督机关以及公民的合法问责权利无法顺利实施。问责制度中随机性大，这不仅导致了“异体问责”的相对薄弱，而且使民主政治建设受到一定的阻碍。

　　（二）行政责任不明致无从问责
　　内容提要：
　　　随着社会经济的发展和交易活动的活跃，民事、行政行为种类非常丰富、繁杂、多样，相应的法律行为变得更为的复杂并呈现多样化，矛盾纠纷的发生越来越多。如何来解决这些矛盾纠纷，化解利益冲突，除了通过法律途径之外，更多的是通过矛盾双方的协商和第三人的介入调解来解决。我国通过《中华人民共和国人民调解法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对第三方调解行为进行法律规范，从调解委员会到具体调解行为都进行了明确的规范，从而有效的从法律上对调解行为进行指导、帮助和监督，本文就是对诉前调解制度及调解不成的情况下如何保障争议双方当事人采取法律途径即诉讼或者仲裁来解决矛盾纠纷的法律保护的相关法律问题探讨，以期在复杂多样的社会生活中快速、公平、公正解决争议纠纷，减少诉讼成本及化解社会矛盾，推进社会的和谐稳定发展。
主题词：
　　　诉前调解、诉讼权利的保护
正文：
近年来，随着社会经济的发展，社会交往领域的拓展和深入，社会关系进入复杂多变错综复杂的关系族群，社会矛盾也随之多样化，复杂化、交错化和数量的急剧增加化。如何快速、有效来解决社会矛盾纠纷，息纷止争成为社会、国家迫切需要面对和解决的问题。
　　　通过法律途径，即诉讼或者仲裁来解决纠纷，化解矛盾无疑是相对公平、公正的一条途径，也是合法权益保障的最后一道权利救济途径。但是，相对来说通过司法诉讼，程序复杂、时间较长、诉讼成本比较高，面对目前相对较快的经济交易和生活节奏，司法诉讼有着一定的滞后性和事后权利救济性，因此，探索一条新的有效快速解决纠纷化解矛盾的途径已成为社会生活必然需求，诉前调解制度便由此而应运而生。
　　　所谓的诉前调解，即在争议双方当事人通过司法诉讼或者仲裁之前通过第三方的参与，向矛盾争议双方了解情况并进行说服、疏导和协调，最终达成协议，快速解决纠纷，化解矛盾的制度。
　　　我国目前设立的诉前调解制度主要有《中华人民共和国人民调解法》所规定的调解制度和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》对劳动争议案件进行调解仲裁的法律制度及《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对农村土地承包经营纠纷案件进行调解仲裁的法律制度。相对于诉讼，调解更注重的是对争议双方矛盾的化解，没有繁琐的法律程序，没有严格的事实认定，在不违反法律规定的情况下，尽量遵从道德规范的要求，切实从根本上化解矛盾，快速有效解决纠纷，从经济效益和社会效益上达到资源利用的最大化，从而维护社会的和谐稳定。
　　　但是诉前调解制度在实际实施过程中，并没有得到应有的重视，在普通民众心里还缺乏一个调解的概念，甚至是法律的概念，同时，在许多法律人的观念中往往也忽视了诉前调解的重要性。作为律师，我本人参与的诉前调节可以说是少之又少（这里说的调解是指在有调解组织参与的情况下），通常本着化解矛盾，以息纷止争为出发点，我们在诉前做了许多的调解工作，即在律师的参与下和矛盾双方进行协商，通过开导与利益权衡往往能达到很好的调解效果，使得许多矛盾纠纷在诉讼之前就能够很好的化解。但是，律师不是合法的调解机构或者调解人，律师参与调解通常都是接受了矛盾双方一方委托而进行的，不能不说从形式上缺乏公正立场。那么本应当由调解组织参与的调解行为为什么没有得到当事人的申请呢，这是目前我们国家调解组织机构迫切需要找到的出口，也是司法行政机关需要重点解决的问题。
　　　作为法律人，我们最终服务的对象是社会，我们的作用就是促进社会的和谐发展，解决矛盾纠纷，维护社会稳定，促进经济快速、健康、有序发展，为社会的前行预防困难，排除障碍，任何能够快速、公平、公正解决矛盾纠纷的方法和途径都是我们应当重视并在日常的法律实践中经常运用的。为此，笔者认为诉前调解制度还需要加强和完善，特别是在具体实施过程中积极发挥其应有的作用。
　　　诉前调解制度需要更好的法律宣传，让每一个民众知道诉前调解的存在和作用，在发生矛盾纠纷时能够主动请求调解组织参与调解，从而化解矛盾。
　　　　没有调解，没有诉讼，但不代表没有矛盾，矛盾一旦不能及时化解而累积有可能产生更大的矛盾纠纷甚至最终演变为恶劣的社会冲突。对于一般的民众而言，诉讼或者仲裁需要的诉讼成本比较高，程序比较复杂，普通民众在不具备相对丰富的法律知识的情况下只能委托具有专业法律知识的人代为进行，纠纷当事人为此支出的费用必然会增加，有些甚至是得不偿失，有些当事人考虑到成本问题会放弃诉讼或者仲裁，由此导致的是矛盾无法化解，从而导致矛盾积压甚至矛盾升级。
　　　　通过合法、公平、相对成本较低的途径解决矛盾是民众迫切需要的，笔者认为相应的司法行政机关应当承担起进行法制宣传，特别是对合法解决矛盾纠纷途径的宣传，畅通途径，有必要的情况下组织基层调解组织进行法律宣讲与解答，使得调解制度深深扎根基层民众心里，树立有纠纷找调解的观念，让诉前调解制度的优越性和作用深入民心，民众一旦发生矛盾纠纷立刻能够想到调解组织，能够积极主动的申请进行调解，从而发挥诉前调解制度应有的作用。
　　　　适当的配备调解组织人员及办公条件，有固定的调解地点，能够让矛盾争议当事人随时找得到调解组织或者联系到调解人员。
　　　　诉前调解没有能够起到应有的作用，跟调解组织不够固定，民众不知道有调解组织的存在，知道有调解组织但是不知道到哪里去申请调解，在具体实施中的问题比比皆是，如此下去，诉前调解制度就只是一纸白文，形成空设。不能具体实施的法律就不能称之为法律，一个组织机构的运作需要严谨的工作态度和完备的组织纪律维持。连调解组织都散乱无章，如何能够让民众相信调解组织的作用，又如何能够保障诉前调解制度的实施和发挥应有的社会功能。
　　　　调解组织应当充分发挥接近基层，了解基层情况及对争议双方当事人比较熟悉的地域优势和人文优势，在法律范围内本着公平、公正、化解矛盾的原则，促成争议双方达成调解协议，从而扩大诉前调解的作用与影响，促进社会和谐稳定。
　　　　根据《中华人民共和国人民调解法》第八条规定：“村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。”，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第十条规定：“发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：（一）企业劳动争议调解委员会；（二）依法设立的基层人民调解组织；（三）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。”《中华人民共和国农村土地承包合同纠纷调解仲裁法》第三条规定：“发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。” 可以看出，设立的人民调解委员会都是在基层组织的基础上建立起来的，作为一个较小的组织范围内设立起来的调解组织，调解委员会成员非常接近基层，和基层群众非常熟悉也非常了解基层的基本情况，对争议的矛盾纠纷有一定的了解，对争议双方比较熟悉，便于基层调解组织成员工作的开展，能够及时化解矛盾，最大限度的发挥基层调解组织的功用，树立基层调解组织的威信，使得民众相信法律，相信调解组织，愿意积极主动的向调解组织申请调解，解决双方矛盾。达到调解社会效果和发挥调解作用的良性循环。
　　　　应当加强对诉前调解组织经过调解后达成的调解协议书的执行力，目前法律规定对调解组织的调解协议书的效力的认可程度还不是很高，笔者认为对经过诉前调解达成的调解协议书应当得到法律的认可，在执行力上应当给予调解协议书相应的强制执行力。
　　　　无论是《中华人民共和国人民调解法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》还是《中华人民共和国农村土地承包合同纠纷调解仲裁法》都没有赋予调解协议书法律上的强制执行力，从而从一定程度上减弱了调解组织的调解作用和功效，事实上并不利于调解组织的工作开展，这也是诉前调解制度没有能够起到应有的社会作用的一个原因。
　　　《中华人民共和国人民调解法》第三十三条第二款规定：“人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”，只有在当事人向人民法院确认了调解协议的效力后才能依法予以强制执行，事实上在程序上给调解协议书设置了一条效力障碍，调解书的最终执行力取决于当事人是否向人民法院申请确认调解书的效力，以及人民法院是否确认调解书的效力，在程序上增加了当事人双方的程序负担，同时在一定程度上减弱了人民调解委员会的调解效力，从而使得争议双方当事人对人民调解委员会的调解效力产生质疑，并不利于诉前调解工作的开展以及发挥其应有的社会作用。
　　　《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》在第十五条规定的：“达成调解协议后，一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，另一方当事人可以依法申请仲裁。”并没有规定对劳动争议调解协议书进行法律上的认可，更不用说强制执行力了，劳动争议仲裁程序相对于诉讼程序来说更为复杂，仲裁时限更长，在调解不成需要通过劳动争议仲裁程序，调解成功后乙方不履行调解协议书仍然需要再通过劳动争议仲裁程序，那么劳动争议的诉前调解的效力必然大大折扣，事实上申请劳动争议调解会大大增加劳动的维权成本和维权时间，笔者认为这一点是很不可取的，作为一名专职律师，无论从效率和效力的角度出发，都不建议当事人进行劳动争议诉前调解，可见，诉前调解的法律效力成为了制约诉前调解实施和发挥作用的一个关键因素。
　　　《中华人民共和国农村土地承包合同纠纷调解仲裁法》甚至根本没有提及调解协议书的效力问题，只是在第四条规定了当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。相对于土地承包经营合同纠纷来说，调解协议一旦一方不履行是没有任何的执行力的，只能再通过仲裁或者诉讼来解决，那么所谓的诉前调解实际上就变得很空洞和苍白无力，可以说立法者的出发点是好的，希望能够尽量多一条途径来解决农村土地承包经营纠纷，但是由于效力和执行力的问题导致土地承包合同纠纷无法真正同过诉前调解达到目的。
　　　从法学理论上和法律实务实践中加强诉前调解的效力，是诉前调解制度迫切需要得到重视个改进的方面，也是诉前调解起到应有社会作用的关键因素。诉前调解的种种优势和作用，不能因为其效力的问题而导致整个诉前调解工作成果付诸东流。希望在未来的不久该能够得到立法者的重视并做出适当的修改。
　　　提出一点建议，诉前调解大多数都是没有律师等具有专业法律知识从事专业法律服务的人员参与的，事实上诉前调解离不开法律，违反法律必然导致调解协议的无效，在法律上给诉前调解一个法律支撑和帮助很有必要和意义重大。
职业律师每年都承担一定数量的法律援助案件，是否可以将法律援助项目扩大到诉前调解制度，将参与诉前调解作为法律援助的一项基本援助范围呢？我想，这应当是切实可行的一个方法、方案。有了律师的参与，能够很好的向争议双方当事人解释法律的规定，能够很好的保障诉前调解的合法有效，更能够向普通民众宣传法律知识，预防和减少社会矛盾的产生，起到很好的社会效果。
　　　诉前调解调解成功了，矛盾纠纷获得化解；如果未成功也可以对纠纷当事人起一个指引作用，那就是在调解不成的情况下，争议双方进行诉讼或者仲裁时可以保障争议双方立案权利，能够使得双方在通过诉前调解途径解决不了矛盾的情况下向法院起诉，在查明事实的基础上做出公平公正的判决。
　　　《中华人民共和国民事诉讼法》对诉讼时效有着很明确的规定，争议双方一旦超出了诉讼时效的范围向人民法院提起诉讼，那么就会丧失在本案中的胜诉权，一旦对方提出诉讼时效抗辩，就很有可能被驳回起诉，从而使得本应得到保护的合法权益无法受到保护。虽然民事诉讼法规定了诉讼时效中止和中断的情形，但是在实际实施过程中，当事人往往很难提出证据证明诉讼时效中止或者中断的情形。如果争议双方在诉前就已经申请过诉前调解，并经过调解组织进行调解，调解组织在调解过程中制作的调解记录以及调解人员证明的调解过程及事实是可以作为证据证明诉讼时效中止的，从而保障了争议当事人诉讼权利，能够进而通过人民法院的诉讼程序维护自己的合法权益。
　　　虽然诉前调解制度有着许多优势便于争议双方快速有效解决矛盾纠纷，但是诉前调解制度在具体的实施和发挥作用的过程中有着种种的困难和障碍，需要广大的人民群众、法律人、司法行政机关，从立法、司法和实施过程中予以保护、帮助和保障，只有这样诉前调解制度才能发挥更好的社会作用和承担其应有的维护社会和谐稳定的职责，在解决矛盾纠纷，化解社会矛盾和缓解法院诉讼压力方面起到多方面的作用。社会的发展需要法制的进步，社会的稳定需要及时化解和解决矛盾纠纷，我们应当积极的参与到各种能够解决社会矛盾的途径和事物中去，重视诉前调解，重视调解的法律效力，以最小的成本和资源为维护社会的和谐稳定做出我们法律人应有的贡献。
　　　　
（作者：周来斌 江西问章律师事务所律师）