对人口和计划生育村务公开民主管理的法律思考

作者姓名：杨兆彦 山东省枣庄市人口计生委法规信访科
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摘要：推进村务公开，实行民主管理，对于完善村民自治制度，保障村民的知情权、参与权、监督权，促进基层民主政治建设，构建社会主义和谐社会，都具有重要的实践意义。而人口和计划生育又是与广大人民群众密切相关的一项工作，也是村务公开民主管理中的一个重要内容，本文试图将大的村务公开民主管理中的人口和计划生育工作单独分离出来加以考量，从法律角度分析其意义、内容及实践中出现的新问题，并对其形成原因、解决对策、制度完善等进行初步探讨，以期更多有识之士能够见仁见智，对于现实工作有所裨益。
关键词：法治意义;法律依据;存在问题;成因分析;解决对策;立法构想。
一、人口和计划生育村务公开民主管理的法治意义
《人民日报》曾刊载消息称，山东枣庄市市中区建立“干部问事、群众说事、集中议事、及时办事、定期评事”相结合的村民说事制度，丰富完善了村务公开民主管理内容。这种问事于民、集思广益的做法值得称道。①那么什么是村务公开民主管理呢？
笔者认为，村务公开民主管理应该是指村民自治组织将法律规定或者经法定程序议定的关乎村民切身利益的重大村务事项按照规定的程序和形式，及时予以公布，并接受村民监督的民主管理制度。而人口和计划生育事关千家万户，无论是从法律规定来看，还是从现实工作来看，无疑都是村务公开民主管理的重要内容。
发扬社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，是我们始终不渝的梦想。通过推进人口和计划生育村务公开，进行民主管理，实现村民的知情权、选择权、决策权、参与权、监督权，打破暗箱，将人口和计划生育的奖励、惩罚等问题暴露于阳光之下，百利而无一害。这项民主工程，使得干部清白，群众明白，关系和谐。通过民主决策、民主监督、民主管理，实现村民的自我教育、自我管理、自我服务，必将激发其积极性、主动性和创造性，使人口和计划生育工作更上一个台阶，也能够从整体上推动社会主义新农村建设，促进基层民主，防止“一言堂”，加强党风廉政建设，维护社会稳定，加快建设社会主义法治国家的步伐。
二、人口和计划生育村务公开民主管理的法律依据及内容
目前人口和计划生育村务公开民主管理的法律依据主要有四部分，一是《中华人民共和国宪法》，其中规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业， 管理社会事务”。上述规定可以视为村务公开民主管理的宪法渊源。二是《中华人民共和国村民委员会组织法》，其中第二十二条第一款规定“村民委员会实行村务公开制度”，第二款规定“村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督”，第二款中的第二项就是“国家计划生育政策的落实方案”。这是目前有关人口和计划生育村务公开民主管理直接规定方面最高层次的法律依据。三是中央办公厅和国务院办公厅的文件，有些人认为这些文件属于“法规性文件”，其实并不是严格意义上的法规，只能归入“政策”一类。四是散见于地方性法规及规章、政策中的相关规定。
对于人口和计划生育村务公开民主管理，目前大部分省（自治区、直辖市）是以地方性法规（自治条例或单行条例）及地方政府规章和规范性文件的方式作出明确规定的。以山东省为例，有两部地方性法规对于人口和计划生育村务公开民主管理作出了明确规定，一个是《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（2001年1月1日起生效），另一个是《山东省村务公开条例》（2006年6月1日起生效）。前者在第二十四条第一款第三项中规定应当公布下列事项：生育计划生育落实情况和学龄儿童的入学情况。后者在第八条第一款第三项中规定下列社会发展事项应当公开：符合法定生育条件的育龄妇女名单、批准胎次、计划生育家庭奖励扶助、违法生育社会抚养费的征收等计划生育工作应当公开的内容。
对于人口和计划生育村务公开民主管理涉及的具体内容，山东省是以规范性文件形式作出明确规定的，主要包括以下几个方面：
（一）本村新婚及领取《计划生育服务手册》夫妇名单；
（二）申请《生育证》的夫妇名单及其法定再生育条件；
（三）落实避孕节育措施人员名单；
（四）申领《流动人口婚育证明》人员名单；
（五）申领《独生子女父母光荣证》夫妇名单及独生子女父母奖励费兑现情况；
（六）享受农村部分计划生育家庭奖励扶助人员名单及情况；
（七）终生只要一个女孩奖励、独生子女意外伤残死亡救助、独生子女父母伤残死亡救助、节育手术并发症补助等享受计划生育奖励、优惠、优先、扶持、救助人员名单和情况；
（八）违法生育夫妇及社会抚养费征收情况，党员干部违法生育及处理情况；
（九）计划生育合同履行和违约金收支情况；
（十）本村计生工作人员的报酬情况；
（十一）其他需要公开的事项。经1/10 以上村民或者1/5 以上村民代表联名要求公开的事项，以及村计生工作人员任免、公开内容的补充等事项。
除以上公开内容外，村民委员会还应当及时、全面宣传人口和计划生育法律、法规和政策，教育和推动村民履行法定义务，维护村民的合法权益。②
三、人口和计划生育村务公开民主管理遇到的新问题
目前，人口和计划生育村务公开民主管理工作开展得成效卓然，但就实际情况来看，仍存在诸多不尽人意与薄弱之处，有些地方甚至走样变形导致出现了一些“以次充好、短斤少两”的新情况与新问题，具体表现如下：
（一）实质要件上的问题：
1、内容不全。公开内容片面不全，有的甚至把人口和计划生育村务公开等同于社会抚养费征收公开，即仅公开社会抚养费征收的有关情况。即便是在社会抚养费征收公开中，也存在只公开以往年度征收情况而不公开近一两年度的现象，避重就轻，使群众看得一头雾水。
2、偏注结果。对于人口和计划生育重大项目不公开或者少公开具体决策过程，仅公开事后结果。使得村民对于人口和计划生育重大事项的立项、资金支出等事项的合理性和真实性难以作出准确判断，也影响决策的合法性、科学性、合理性。
3、弄虚作假。计划生育合同违约金收取之后，挪作他用，巧立名目，挥霍浪费，建立帐外帐、帐中帐，比如公款旅游变成学习考察，请客吃喝改为人口和计划生育困难户救助，公款私用化为其他支出，凡此种种，不胜枚举，打马虎眼，放烟幕弹，变戏法般地将非法行为合法化。
4、追求政绩。将人口和计划生育村务公开民主管理当作捞取政治资本的手段之一，采取行政命令一刀切的方式，使得村务公开栏“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”，而缺少村民的真正理解和参与。还有的甚至只在上级检查的时候临时才用红纸将一些敏感内容公之于众，检查过后，就将红纸撕掉。
（二）形式要件上的问题：
1、载体单一。目前公开形式大部分仅限于以设立公开栏的方式出现，简陋粗糙，缺乏村民会议和明白纸的形式，公开阵地建设较差。有的对公开栏任意改变用途，甚至变成了广告栏。
2、公而不开。有的公开栏虽然制作精良，但却只放在村委会院内的某个角落里，公而不开，变成了花架子，个别村的公开栏甚至在村委会的会议室内睡大觉，“秘密”公开。
3、简而不明。有的公开程序过于简单，敷衍了事，形同摆设，村民对人口和计划生育村务情况知之甚少，或者压根无从知晓。
4、缺乏维护。许多公开栏缺乏日常维护，风吹日晒雨淋，年久失修，甚至出现人为损坏现象，难以真正有效发挥作用。
（三）程序要件上的问题：
1、霸道公开。公开程序不透明规范，带有浓重的家长制色彩，公不公开，全凭己意，公开什么，何时公开，没有征求村民代表的意见，公开的随意性往往让村民先是失望，后是绝望。
2、一曝十寒。公开制度不够持久，公开时间间隔不一，有的太长，导致有些问题时过境迁，化为糊涂帐，而另有一些事情则因成为既定事实而无法更改，或者更改要付出极大的代价而不划算，正所谓“木已成舟、覆水难收”。
3、急功近利。平时不开展经常性工作，一遇检查就临时抱佛脚，大干一气，补材料、整档案，甚至造假，正所谓“临上轿扎耳眼”。而检查过后，又风平浪静恢复常态。
4、缺乏反馈。公开后没有及时听取村民意见，既不主动收集村民的意见和建议，又不及时对村民提出的疑问作出合理解释，或者乱解释一气而不让村民“插言”、“多嘴”，认为只要公开就一了百了，为公开而公开，舍本逐末。
四、人口和计划生育村务公开民主管理新问题的成因分析
纵观上述种种问题，结合有关理论与现实情况，笔者认为，造成问题的基本原因可以概括如下：
（一）认识偏差。一是一些村干部不敢公开，因心中有鬼而担心家丑外扬，引起群众上访，招来上级批评。二是一些村干部不愿公开，多一事不如少一事，认为公开是作茧自缚，自讨苦吃，缺乏主动性。三是一些村干部不会公开，囿于自身素质等原因，对人口和计划生育村务公开民主管理工作犹如老虎啃天，无从下口。四是一些群众片面认为，只要自己不违法生育，人口和计划生育村务公开民主管理与已无关，只是雨过地皮湿的表面文章，无济于事。五是一些群众淳朴本分，缺乏民主诉求，小农意识强烈，不愿出头。
（二）指导不足。一是上级对人口和计划生育村务公开民主管理工作指导不深入、不到位，对于公开后如何进一步开展民主决策、民主管理、民主监督等一系列工作，如何使人口和计划生育村务经常公开、全面公开、真正公开，缺乏有针对性的指导措施。二是一些地方对人口和计划生育村务公开民主管理工作有要求无督促，虎头蛇尾，雷声大雨点小，或者有督促检查但力度不够，不动真格，最终变成了你好我好大家好，一团和气架空制度。
全国人民代表大会常务委员会


全国人民代表大会常务委员会关于加入《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》的决定

（２００５年４月２７日通过）

第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定：批准加入于１９７６年１２月１０日经第３
１届联合国大会通过的《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》。


禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的公约



本公约各缔约国，

　　从巩固和平的利益出发，并希望在制止军备竞赛，在严格有效的国际监督下实现全面彻底裁军和挽救人类免受使用新的战争手段的危险等方面作出贡献，

　　决心继续谈判以期在裁军方面采取进一步措施取得有效的进展，

　　承认科学技术的发展可在改变环境方面开辟新的可能性，

　　回顾一九七二年六月十六日在斯德哥尔摩通过的联合国人类环境会议宣言，

　　认识到为和平目的使用改变环境的技术可改善人类和自然之间的相互关系，并有助于保护和改善环境以造福现在一代和今后世世代代，

　　但是，承认为了军事或任何其他敌对目的使用这种技术，可以产生对人类福利极为有害的影响，

　　愿意有效禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术，以便消除使用这种技术给人类带来的危险，并申明愿为达到这一目的而进行工作，

　　也愿意根据联合国宪章的宗旨与原则对加强各国之间的信任和进一步改善国际局势作出贡献，

　　达成协议如下：

　　第一条

　　1.本公约各缔约国保证不为军事或任何其他敌对目的使用具有广泛、持久或严重影响的改变环境的技术作为摧毁、破坏或伤害任何一个缔约国的手段。

　　2.本公约各缔约国保证不帮助、怂恿或引诱任何国家、国家集团或国际组织从事违反本条第1款的活动。

　　第二条

　　第一条所使用的“改变环境的技术”一词是指通过蓄意操纵自然过程改变地球(包括其生物群、岩石圈、水气层和大气层)或外层空间的动态、组成或结构的技术。

　　第三条

　　1.本公约各项条款不应妨碍为了和平目的而使用改变环境的技术，也不应影响有关这种使用的公认原则和国际法中适用的规则。

　　2.本公约缔约国保证促进关于使用改变环境的技术于和平目的的科技资料的最大可能的交换，并有权参加这种交换。有此能力的缔约国应适当地考虑到世界发展中地区的需要，单独地或同其他国家或各国际组织一起对保护、改善以及和平利用环境方面进行国际经济和科学合作作出贡献。

　　第四条

　　本公约各缔约国按照其宪法程序保证采取它认为必要的任何措施，禁止并防止在其管辖或控制下的任何地区从事违反本公约各项条款的任何活动。

　　第五条

　　1.本公约缔约国保证彼此间进行协商和合作以解决因本公约的目标或因执行本公约各项条款而引起的任何问题。本条所规定的磋商和合作也可根据联合国宪章在联合国范围内通过适当的国际程序进行。这些国际程序可包括适当的国际组织和本条第2款规定的专家协商委员会的服务。

　　2.为了本条第1款规定的目的，保管人应在收到本公约任何缔约国的要求后一个月内召开专家协商委员会会议。任何缔约国都可委派一名专家参加这个委员会。委员会的职能和议事规则载于构成本公约组成部分的附件内。委员会应将其调查结果摘要送交保管人，其中应载入在委员会会议上提出的所有意见和情况。保管人应将这份摘要散发给所有缔约国。

　　3.本公约任何缔约国如有理由认为任何其他缔约国的行动违反本公约各项条款产生的义务时，得向联合国安全理事会提出申诉。该项申诉应包括一切有关情况和证明该项申诉成立而提出的一切证据。

　　4.本公约每一缔约国按照联合国宪章各项条款并根据安全理事会收到的申诉，保证与安全理事会合作，就安理会提出的任何调查事项进行调查。安全理事会应将调查结果通知本公约各缔约国。

　　5.本公约每一缔约国在经安全理事会断定本公约某缔约国由于本公约遭受违反而受到损害或可能受到损害时，按照联合国宪章的规定保证在该缔约国提出请求时，向它提供援助或支持此种援助。

　　第六条

　　1.任何缔约国可对本公约提出修正。提出的任何修正案应提交保管人，由他立即散发给所有缔约国。

　　2.修正案应于多数缔约国将接受书交存保管人时，对所有接受该修正案的缔约国开始生效。此后，该修正案对于任何其他缔约国应自其交存接受书之日起开始生效。

　　第七条

　　本公约应无限期有效。

　　第八条

　　1.在本公约开始生效后五年，保管人应在瑞士日内瓦召开一次本公约缔约国的会议。会议应审议本公约的执行情况，以确保其宗旨和各项条款的执行，特别是应审议第一条第1款的各项规定对消除为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的危险的功效。

　　2.此后，每次至少相隔五年，当本公约多数缔约国向保管人提出召开上述目标的会议的建议时，得召开这种会议。

　　3.如在一次审议会议结束后十年内未再按照本条第2款的规定召开审议会议，保管人应向本公约所有缔约国征求关于召开这种会议的意见。如有三分之一或十个——以两个数目中较小者为准——缔约国作出肯定的答复，保管人应立即采取步骤召开会议。

　　第九条

　　1.本公约应公诸所有国家签署。在本公约按照本条第3款生效前未在本公约上签字的任何国家可随时加入本公约。

　　2.本公约应经各签字国批准。批准书或加入书应交存联合国秘书长。

　　3.本公约应按照本条第2款的规定自二十国政府将批准书交存保管人后开始生效。

　　4.对于在本公约生效后交存批准书或加入书的国家，本公约应自其交存批准书或加入书之日起开始生效。

　　5.保管人应将每次签字的日期、交存每项批准书或加入书的日期、本公约生效和对本公约提出的任何修正案生效的日期以及接到其他通知的情况立即通知所有签字国和加入国。

　　6.本公约应由保管人按照联合国宪章第一百零二条办理登记。

　　第十条

　　本公约的中文、阿拉伯文、英文、法文、俄文和西班牙文六种文本同样有效，并应交存联合国秘书长，由其将本公约经正式核正无误的副本分送各签字国和加入国政府。

　　下列经本国政府正式授权的签署人谨在一九七七年五月十八日于日内瓦开放签署的本公约上签字，以资证明。

　　

　　公约附件

　　专家协商委员会

　　1.专家协商委员会对请求召开委员会会议的缔约国依据本公约第五条第1款所提出的任何问题，应负责作适当的调查并提出专门性意见。

　　2.专家协商委员会的工作安排应使它可以履行本附件第1款中所规定的职务。委员会应尽可能以一致意见的方式决定其工作安排的程序问题，否则由出席者投票的多数决定。实质问题不付诸表决。

　　3.公约保管人或其代表应担任委员会主席。

　　4.每位专家在开会时可由一名或数名顾问协助。

　　5.每位专家应有权通过主席请求各国和各国际组织提供该专家认为有助于委员会完成工作的情况和协助。



　　有关公约的文件

　　对公约的以下理解载于裁军委员会会议向联合国大会第三十一届会议转交的报告中。

　　对第一条的理解

　　委员会的理解是在本公约中，“广泛”、“持久”和“严重”等应作如下解释：

　　(a)“广泛”：指包括几百平方公里大小的地区；

　　(b)“持久”：指持续几个月或大约一个季节的时间；

　　(c)“严重”：指人命、自然和经济资源或其他财产受到严重或重大破坏或伤害。

　　还有一项理解是，上述解释完全是为本公约而定的，而不是意图影响任何其他国际协定中同样或类似各词的解释。

　　对第二条的理解

　　委员会的理解是下列例子说明了公约第二条所说的使用环境改变技术所可能产生的现象：地震、海啸、一个地区的生态平衡的混乱；气象现象(云、降水、各种类型的气旋和龙卷风暴)的改变；气候形态的改变；海洋潮流的改变；臭氧层状态的改变；和电离层状态的改变。

　　还有一项理解是：因在军事上或任何其他敌对行为中使用环境改变技术而产生的所有上述现象都会导致，或有理由预期会导致广泛、持久、严重的破坏、损害或伤害。因此，将禁止在军事上或在任何其他敌对行为中使用第二条所界定的环境改变技术来产生这些现象作为破坏、损害或伤害另一缔约国的手段。

　　此外，还承认上面列出的例子是不完全的。使用第二条所界定的环境改变技术而可能产生的其他现象也可以适当地包括在内。只要这些现象符合第一条的标准，这种现象虽没有在上述例子中列出，并不意味第一条所载的承诺不适用于这些现象。

　　对第三条的理解

　　委员会的理解是本公约不处理为和平目的改变环境技术的某种使用是否符合各项公认原则和国际法各项适用原则的问题。

　　对第八条的理解

　　委员会的理解是修正本公约的提案也可以在各缔约国按照第八条的规定举行的任何会议上加以审议。还有一项理解是，准备由会议审议的修正案草案应尽可能在会议开始前九十天提交保管人。


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