浅论尴尬生存的基层法律工作者

八十年代初，我国改革开放的前沿广东、福建等省突破原基层涉法事务用纯行政手段管理的机制，在乡镇设立司法办公室基础上，相继率先建立乡镇法律服务所，与乡镇司法办公室二块牌子一班人马合暑办公，首建了具有中国时代特色的基层法律服务组织，这一扎根乡土的新鲜基层组织很快得到当地党委、政府及社会各界的普遍肯定。随后这一举措被司法部向全国推广。在律师极度匮乏的八十年代，乡镇法律服务所的出现满足了基层乡村群众对法律服务的需求，成为基层司法行政机构、司法助理员得力的工作助手。
一、法律工作者的称谓
根据1987年司法部（87）司发调字第118号《关于乡镇法律服务所的暂行规定》的规定，法律工作者的称谓是“乡镇法律工作者”，其后再次称为“基层法律工作者”，司法部出台“二个办法”后统称“基层法律服务工作者” ；时下，有关媒体冠以“二律师”、“法工”等称谓。不论何种定名，到目前为止，国家均不予认可其职称。活跃在乡镇、村寨的法律工作者为了群众鸡毛蒜皮的小事却苦口婆心、不厌其烦；也为收取律师们不屑一顾的一、二佰元调解费、三、五佰元代理费而辛勤劳作。最让我们身负责任感、使命感的法律工作者劳神费力的还有一件，就是与散发着泥土清香的村寨群众介绍自己时，却让也算知识分子擅长咬文嚼字的法律工作者们煞费苦心，善良的乡亲们格外尊重法律工作者，一般都不想直呼其名，总要称点什么职务才放心，老百姓叫张法律工作者、王法律服务工作者，叫着拗口；叫司法同志吧？却不是司法行政干警；叫律师吧？事实上根本不是律师，他们也不想让别人叫律师，怕被误会成冒充律师办案。没有办法了，老百姓也没有办法了，总要叫点什么才好吧？就直接叫律师了，叫着顺口又亲切，可怜法律工作者受也不是，不受却始终改变不了乡亲的叫法，也只有从“腼腆”的默许不答变成一叫就答了。法律工作者们哪里想到，就这样不经意的答一下，举国上下的律师们却不同意了，他们认为玷污了神圣的律师称号。执业的排异性、市场的竞争性使得本来就不喜欢法律工作者的律师们，听到一群“乌合”的法律工作者被人叫做“律师”，怎么也不能接受，为此，声讨之声不绝于耳。县委、政府的副职、包括县长助理，一律被叫做书记、县长；司法局的副局长在呵斥基层法律工作者不能被叫做“律师”的同时，清脆的答应别人对他直呼局长的恭称。尴尬的法律工作者们-------你们什么时候才有个不尴尬的叫法？
二、法律工作者资格的取得
在中国的中小城市，特别是县城、乡镇的法律服务市场上，同时存在业务范围相差不多的二支法律服务队伍，一是人所共知的律师队伍，再即是基层法律服务工作者了，本来就不大的一个市场，频繁不断的还有没有多少法律学识的人加盟到基层法律服务队伍中来，使得市场竞争白热化了，不仅与律师产生冲突，法律工作者自身也存在着生存危机的竞争，确实有些才学并具有较好法学理论功底的法律工作者也纳闷了。为什么那些不具备从事这个职业的人员能轻而易举的进入并取得法律工作者资格？究其原因，无非是管理基层法律服务工作的行政部门，为获取人头管理费、收取注册费、协会会费，不惜牺牲招佣法律服务工作者质量，通过避开考试利用上报的方式考核取得基层法律工作者资格，使得有些手持“执业证”的法律工作者根本不知道怎么办案。基层法律工作者综合素质、业务水平社会评价度不高，不可否认与这一进人机制没有关系？
三、如何能解法律工作者后顾之忧
湖南省怀化市范围的基层法律服务所，基本没有办理参加社会养老保险、工伤保险、医疗保险、生育保险、失业保险等必要事宜，在有限的法律服务市场中进行受限的法律服务业务，所得仅仅能够维持一般生存，在这样的基础上还要承担每年上缴司法行政机关不菲的经济创收任务，除开注册、办公、订阅任务性报刊等必要开支外所剩无几。我相信这样的机制带给法律工作者的不仅仅是执业风险、更大的是没有保障的凄惨后果。法律工作者以维护他人合法权益为己任，但自己的合法权益有谁来保护？理论上来说，为自己说话的“基层法律服务工作者协会”应当可以为此维权吧？但事实上，基层法律服务工作者协会的领导一色是司法行政的官员担任，要核减上缴司法行政的经济创收任务办理参保，他们是没有兴趣的，几乎是行不通的。
四、法律工作者遭遇立法尴尬
根据国家《律师法》及三大程序法的规定，法律服务工作者应该不具备有偿服务的资格。但根据国家司法部行政规章的规定，事实上基层法律服务工作者一直在进行有偿的基层法律服务。以湖南省为例，该省出台了《湖南省基层法律服务所条例》这一地方性法规，恰又赋予了基层法律服务工作者享有有偿服务的权利。国务院还以决定的形式许可核准基层法律服务工作者2005年的执业行政许可。其立法上的冲突、或者不一致，我想应该不是法律工作者的错吧？只能说对法律工作者的立法是极其尴尬的。
国家司法部前任部长张福森就力主倡导取消法律工作者或利用市场机制让法律工作者退出法律服务市场，并在全国司法厅（局）长会议上强调，法律工作者绝对不能演变成“二律师”，要在三、五年内，首先在大中城市的法律工作者退出诉讼代理领域。目前大中城市已相继做出法律工作者退出诉讼代理领域的相关决策。根据国家《行政许可法》的规定，2006年如果立法机关仍没有法律服务工作者执业规定出台，法律工作者：你将何去何从？
据“潇湘晨报”报载，2005年10月 ，衡阳市中级人民法院作出了“法律工作者”不得在该院出庭的决定，他们所依据的就是《律师法》的相关规定：“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业，不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务”。 一名衡阳市区某法律服务所的法律工作者李某正准备就自己代理的一起民事案件立案时，却因其法律工作者的身份遭遇了拒绝。 该报还认为：基层法律工作者处境尴尬，而现实需求是，如果砍掉“二律师”，收入低微的老百姓去哪里寻求法律服务？
上海建立了基层法律服务工作者退出诉讼代理领域的制度，但作为并非属于大中城市的衡阳却也在湖南首开先河做出拒绝法律服务工作者在中级法院出庭代理的决定。我不知道衡阳中院的做法有没有最新规范性文件支持？如果是按照《律师法》的规定，为什么到现在才落实？那此前该院的判决书、调解书所确认的代理人是法律工作者是有效还是无效？衡阳中院能否给法律工作者一个规范的答复？
透过衡阳中院的做法，湖南的法律服务工作者们：你们已面临在诉讼代理领域淘汰出局的危险了，并且这种出局也许就在莫名其妙中悄然进行着。
五、对基层法律服务工作者的立法建议
把基层法律服务工作者定位于为基层乡镇村、社区提供法律服务，并加强其队伍建设应该是决策者高瞻远瞩的理性决定，大中城市律师云集，更不泛高学历的专家级律师学者，从某种意义上说，大中城市律师过剩而不是缺少，法律工作者的存在既没有必要，也没有生存的土壤；而经济相对落后的小城市、县城、乡镇、社区，特别是少数民族地区，高尚的律师一般也不来这里，因为他们认为要他们来这里是浪费资源；而本土的基层法律服务工作者却不会嫌弃更不会离开这片故土，用低廉的收费、热情的笑容、熟练的法律知识为乡亲们提供透着乡土气息的人性化法律服务，这种服务的效果即使博士律师、法律专家也不一定能达到。
我相信，中国的国情决定，在相当长的一个阶段，在边远落后或者尚不发达的乡镇、城市，基层法律服务工作者只能加强，不会削弱，那么如何规范管理好这个队伍？才是有关机关、法律学者最应研究的课题。
为实现法律、法规严肃性、统一性、权威性，对基层法律服务工作者的立法已经到了非立不可的程度，在《律师法》修订过程中，可以考虑把基层法律服务工作者纳入律师立法范畴，对现有执业的基层法律服务工作者可进行全国范围的严格统一考试，考试合格的授予“乡镇律师”资格，可以在本辖区办理除刑事辩护案件外的其他民事、行政诉讼代理案件，不得跨辖区、不得在中级法院（含）以上法院办理诉讼代理案件，其基本业务范围可以参考现行的基层法律服务业务范围。再即取消基层法律服务机构有偿办理案件的资格，在司法部拟将“基层工作指导司”更名为“法律服务司”的情况下，经全国统一考试、考核，录用部分优秀的法律服务工作者，参照中央政法委、综治委、国家编制委核定的综治专干的做法，给这部分录用的人员核定编制，全部充实到司法行政的“法律服务股”专司办理免费的基层民事权益争议案件，和法律援助机构配套全方位为基层群众提供法律服务，如此则无所谓“打不起官司”、无所谓上访、伸冤等，一定程度上影响党政机关正常工作的上访等情形将不复存在。基层法律服务工作者有了工资保障安得其所，法律服务市场只有律师一家经营，法律服务立法归于一统。
以上仅是我美好的设想，究竟法律服务工作者走向何方、还在尴尬中生存多久？我们期待高层的决策。我想，基层法律服务工作者的明天会更好、更辉煌。 （陈平）



山东省政府


山东省人民政府工作规则（试行）
山东省政府



为了做好省政府工作，特制订本规则。

一、省政府职权
根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，省政府行使以下职权：
（一）执行省人民代表大会及其常务委员会的决议，执行国务院的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令，根据法律和国务院的行政法规，制订规章；
（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；
（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；
（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；
（五）执行国民经济和社会发展计划、预算、管理全省的经济、城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育、民政、公安、司法行政、监察、民族事务等工作；
（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（七）保障农村集体经济组织应有的自主权；
（八）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助各少数民族聚居的地方实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；
（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（十）办理国务院交办的其他事项。

二、省长、副省长的职责和工作制度
根据宪法、地方政府组织法的有关规定和省政府的工作要求，省长、副省文的职责如下：
（一）省政府实行省长负责制，省长主持省政府的工作，副省长协助省长工作。
（二）省长召集和主持省政府全体会议、常务会议和省长办公会议。省政府工作中的重大问题，必须经省政府常务会议或者省政府全体会议讨论决定。日常工作分工负责处理。
（三）省长、副省长实行任期目标责任制。
（四）省政府发布的决定、命令和重要行政法规，向国务院的重要请示和报告，向省人民代表大会或者省人大常委会提出的议案和任免人员，由省长签署。
（五）副省长按照各自的分工或省长的委托，做好工作。涉及两个副省长分管的工作，要主动协商处理。对于工作中的重要情况和重大事件，要及时向省长报告。对于带方针政策性的问题，要认真调查研究，向省长提出解决问题的建议。
（六）省长、副省长在工作中，要认真贯彻执行党的路线、方针、政策，以及国务院的决定、命令和行政法规，接受省人民代表大会及其常务委员会的检查监督；充分发挥省政府各部门和下级人民政府的作用；注重调查研究，一切从实际出发，按客观规律办事；要密切联系群众，倾听
群众意见，发扬为人民服务的优良传统；努力提高工作效率，改进作风，克服政府工作中的官僚主义。
（七）省政府领导同志之间要密切联系，互通情况。省长与协助省长抓全面工作的副省长一般不要同时外出。省长外出要与协助省长抓全面工作的副省长做好工作安排，并由办公厅将活动情况通报其他副省长。副省长外出应将出发时间、地点及主要任务提前向省长或协助省长抓全面工
作的副省长报告并通知办公厅，在外地的活动情况，由随行人员及时通报办公厅。
（八）省政府召开的工作会议，可由省长或分管该项工作的副省长主持，一般不要求过多的领导人参加。要减少省政府领导同志的内外事接待活动，必须参加的，一般不要有两位以上领导同志同时出面。
（九）省政府领导同志一般不出席各部门召开的会议和举行的礼仪性活动；确需省长或分管副省长出席的，由省政府办公厅统一安排。部门不要直接向被邀请的领导同志请示。

三、会议制度
（一）省政府实行全体会议、常务会议、省长办公会议和专题会议制度。
（二）省政府全体会议，由省长、副省长、秘书长和省政府序列的各委（办）主任、厅（局）长组成，必要时请省辖地级市市长和行署专员列席会议。由省长召集和主持，一般每三个月召开一次。
会议的主要任务是，传达贯彻党中央、国务院和省委、省人大的重要指示和决议；决定和部署省政府的重要工作；通报重要情况，协调各部门的工作；讨论需要由省政府全体会议决定的其他事项。
（三）省政府常务会议，由省长、副省长和秘书长组成，由省长或协助省长抓全面工作的副省长召集和主持。省政府特邀顾问按照分工列席会议。省政府副秘书长列席会议。省政府部门的负责同志列席有关问题的讨论。
省政府常务会议的主要任务是，研究贯彻党中央、国务院的路线、方针、政策和省委、省人大及其常委会的决定、决议；听取副省长和省政府部门对重要工作情况的汇报；审定向国务院和省委、省人大及其常委会的重大问题的报告；讨论通过提请省人大常委会审定的议案；讨论省政府
向省人民代表大会所作的工作报告和省长的重要讲话稿；审议全省国民经济和社会发展的长远规划、年度计划、财政预决算等；研究制定省政府的工作计划、重大改革方案和措施；制定省政府职权范围内的重要法规和政策规定；研究处理省政府部门和市地报请解决的重要问题；讨论审定市
、地、县区划调整意见，省辖市和重点县（市）建设规划，重要机构设置以及重大工程项目安排；讨论需要由省政府常务会议决定的其他事项。
（四）省长办公会议，由省长、副省长组成。省政府特邀顾问按照分工列席会议。省政府秘书长、副秘书长列席会议。由省长或省长委托副省长召集和主持。
省长办公会议的主要任务是，研究处理省政府日常工作中的重要问题。
（五）省政府专题会议，分别由省长、副省长或省长、副省长委托特邀顾问、秘书长、副秘书长召集，研究处理分管工作中的重要问题。
（六）省长根据需要主持召开全省市长、专员会议，部署政府工作，并就一些重大问题征求市地意见。市长、专员会议一般每年召开一至两次。
（七）省长、副省长要服从省政府的集体活动安排。召开省政府全体会议、常务会议和省长办公会议时，会议组成人员不要缺席，如有特殊情况不能参加时，要向会议召集人请假。
（八）省政府全体会议、常务会议、省长办公会议和专题会议议题由会议召集人确定。省长、副省长在职权范围内能够决定的问题，一般不提交省政府常务会议或省长办公会议讨论。会议的组织工作由省政府办公厅负责。省政府会议均做会议记录。常务会议编印会议纪要，由秘书长签
发。全体会议、省长办公会议和专题会议，必要时编印会议纪要。全体会议、省长办公会议纪要由秘书长签发，专题会议纪要由会议主持人签发。
（九）省政府实行“无会日”制度，每周星期一不召开全体会议、常务会议、省长办公会议和专题会议。

四、文件审批制度
（一）省政府的文电，涉及综合、全面、重大问题的，由省长审签，或经省政府有关会议讨论决定；属于已经确定的方针、政策、原则、计划范围内事项和只涉及某方面日常工作问题的，由分管副省长审签，如涉及其他副省长分管的工作，应商有关副省长后签发。经省政府常务会议讨
论决定的事项，需发文时由秘书长签发。
（二）呈报文件要严格遵守规定的程序。部门和市地呈报省政府的文电，由办公厅按照领导分工和规定的程序送批。部门和市地不要直接送省长、副省长，不要多头主送，也不要主送领导者个人。
（三）部门代省政府拟的文稿，内容涉及其他部门的，由主办部门组织会签，部门之间有分歧意见时，主办部门应主动与有关部门协商解决；经协商解决不了的，要把不同意见如实写清楚，报省政府决定。应协商而未协商的问题，除特殊紧急事项外，不要报送省政府。
（四）属于部门、市地职权范围内的问题，应以部门、市地名义行文的，不要以省政府名义行文；涉及几个部门业务范围的问题，可由有关部门联合行文；其中重大事项经送省政府有关领导审签后，可加“经省政府同意”字样，仍由部门单独或联合行文。
（五）省政府各部门、各市政府、行署报省政府审批的有关投资、财政、信贷、外汇、机构编制等方面的问题，由分管副省长根据省长授权审批，其中的重大问题要经省长决定。

五、社会协商对话制度
（一）通过宣传工具加强对政务活动的报道，提高政务活动的开放程度，重大情况让人民知道，发挥舆论的监督作用，支持群众批评工作中的缺点错误。
（二）政务工作的重大问题，在省政府作出决定之前，要通过适当渠道进行协商对话，听取群众和有关方面的意见。
（三）省政府的文件和省政府会议的内容适于公布的，经秘书长批准，可以向社会公布。
（四）建立新闻发布制度，定期举行新闻发布会。



1988年4月2日