商务部


商务部关于印发《纺织品出口许可数量招标实施细则》的通知

商贸发[2005]502号


各省、自治区、直辖市及计划单列市及哈尔滨、长春、沈阳、南京、武汉、成都、广州、西安商务厅（局），配额许可证事务局，电子商务中心，纺织品进出口商会，外商投资企业协会，各有关中央管理企业：

　　为进一步完善纺织品出口管理工作，经国务院批准同意，商务部将对2006年的部分纺织品出口许可数量实施招标。为配合招标管理工作需要，商务部依据《出口商品配额招标办法》（原外经贸部2001年第11号部令）制订了《纺织品出口许可数量招标实施细则》，现印发给你们，请遵照执行。

　　特此通知。

商 务 部
二OO五年九月十六日



　　附件：

纺织品出口许可数量招标实施细则

第一章 总 则

　　第一条 根据《纺织品出口临时管理办法》和《出口商品配额招标办法》，制定本实施细则。


第二章 招标管理机构

　　第二条 商务部纺织品出口许可数量招标委员会（以下简称招标委员会）设主任一人、副主任一至二人、委员若干人。

　　主任由商务部主管部领导担任；副主任由商务部对外贸易司负责人担任；委员由商务部对外贸易司、外国投资管理司、机电产品进出口司、规划财务司的相关人员担任。

　　第三条 招标委员会履行下列职责：

　　（一）审定纺织品出口许可数量（以下简称出口数量）招标方案，包括：
　　1、确定招标类别、招标数量和招标时间；
　　2、制定投标资格标准并核定投标企业资格；
　　3、确定中标保证金的缴付比例；
　　4、其它需要在招标方案中明确的事项。

　　（二）发布招标的各类通知、公告、决定等；

　　（三）主持开标及评标工作，并审定中标结果；

　　（四）受理招标办公室上报的企业上交数量以及数量转受让备案；

　　（五）审查中标保证金和中标金的收取及出口数量使用情况；

　　（六）其他须由招标委员会确定的事项。

　　商务部对外贸易司负责招标委员会的日常工作。

　　第四条 招标办公室由主任一人、副主任一人、成员若干人组成。主任由中国纺织品进出口商会负责人担任，副主任及成员由中国纺织品进出口商会、中国外商投资企业协会、相关行业协调部门的代表及有关方面的专家担任。

　　招标办公室采取一人一票、少数服从多数的办事规则。

　　第五条 招标办公室履行下列职责：

　　（一） 拟订招标方案，对方案中有关投标资格标准等重大事项，由招标办公室组织行业代表讨论、表决，确定初步方案后，报招标委员会审定；

　　（二） 按照投标资格标准确定投标企业名单，并报招标委员会审定；

　　（三） 拟订招标的各项通知、公告、决定等并报招标委员会审定；

　　（四）确定招标管理相关的各类电子证书的统一格式，包括《纺织品出口许可数量招标中标金交款凭证》、《招标纺织品出口许可证申领证明书》、《招标纺织品出口数量转受让证明书》等，并进行有关证书的电子传输和核查；

　　（五） 核查企业交纳中标保证金、中标金等情况，并向招标委员会报告；

　　（六） 接受企业上交的出口数量，收回无法使用的出口数量，并报招标委员会审定；受理、批准企业出口数量转受让申请，并报招标委员会备案；

　　（七） 检查、监督企业的出口数量、许可证使用情况，跟踪核查招标商品出口及市场变化情况，并按季度报招标委员会；

　　（八） 办理招标委员会交办的有关招标的其它事项。

　　中国纺织品进出口商会负责招标办公室的日常事务。


第三章 投标资格

　　第六条 投标资格

　　凡按国家有关规定享有出口经营资格、在工商行政管理部门登记注册，在规定时段内在所投标类别上有对全球市场出口业绩的企业，均可参加投标。

　　前款规定的时段和出口金额标准由招标委员会在招标公告中公布。

　　第七条 投标资格审查

　　（一）初审

　　各省、自治区、直辖市和计划单列市及哈尔滨、长春、沈阳、南京、武汉、成都、广州、西安商务厅（局）（以下统称“各地商务主管部门”）负责对所属地方企业的投标资格进行初审。在京中央管理企业的投标资格由北京市商务局负责初审，地方中央企业由所在地地方商务部主管部门负责初审。

　　各地商务主管部门应在收到申请之日起五个工作日内完成初审，并将初审结果报招标办公室。

　　（二）复审

　　招标办公室须在五个工作日内对投标企业资格进行复审，并将复审结果及有关材料报招标委员会审定。

　　第八条 审核投标企业的出口实绩以中国海关总署统计数据（计算采用商品10位码）为基准。


第四章 评标规则及程序

　　第九条 招标办公室须将招标方案报招标委员会审定。经审定后，招标委员会在指定新闻媒介上发布招标公告。

　　第十条 投标价格

　投标企业自主决定投标价格。为防止出现不合理的低标价，招标委员会可视具体情况事先确定并公布最低投标价格，低于最低投标价格的标书和明显背离正常价格水平的高价标书均视为废标。

　　第十一条 投标数量

　　为了防止中标数量过分集中或分散，招标委员会根据具体情况设定各类别最低投标数量，并根据投标企业出口金额大小进行分档，设定各档企业的投标数量上限。

　　前款规定的最低投标数量和分档标准及投标数量上限在招标公告中公布。

　　低于最低投标量或高于投标数量上限的标书视为废标。

　　第十二条 投标方式

　　企业须在规定的时点前以电子标书的方式投标。截标、开标、评标等均以电子标书为准。各类出口企业在规定的截标时间内只能投标一次。企业在发出电子标书后，务必通过电脑接收中国国际电子商务中心发出的标书到达反馈信息，在确认标书安全到达后，投标工作方告完成。企业无法在规定的时间内发出电子标书，视为自动放弃投标资格。

　　第十三条 评标工作由招标委员会主持，并按照本细则第十条、第十一条、第十二条的规定，确认合格标书。

　　第十四条 电子标书出现下列情况之一者即作为废标处理：

　　（一）在规定的开标时间前企业主动向招标办公室申请废标的标书；

　　（二）超过规定的截标时间送达的标书；

　　（三）同一企业在规定的时点前送达两份以上（含两份）的标书，不论内容相同与否；

　　（四）其他根据本实施细则应被确认为废标的情况。

　　第十五条 中标企业的确定

　　将所有合格投标企业的投标价格由高到低进行排列，按照排序先后累计投标企业的投标数量，当累计投标数量与招标总量相等时，计入累计投标总量（即招标总量）的企业，即为中标企业。

　　如果在最低中标价位的企业投标数量之和超过剩余出口数量时，此价位的企业全部中标，但中标数量低于最低投标数量的除外。

　　第十六条 中标价格、中标数量的确定

　　中标企业的中标价格为其投标价格；中标企业的中标数量为其投标数量，如果在最低中标价位的企业投标数量之和超过剩余出口数量时，此价位的企业按其投标数量比例分配剩余出口数量。企业中标数量低于最低投标数量的，按未中标处理。

　　第十七条 招标委员会在开标当日以电子方式公布初步中标结果。投标企业如有疑问，可于公布初步中标结果日起两个工作日内向招标办公室提出。招标办公室须在公布日起三个工作日内将对初步中标结果报招标委员会审定。

　　第十八条 招标委员会审定中标结果后，须在两个工作日内通知招标办公室，公布中标企业名单。

　　第十九条 招标办公室须根据招标委员会通知，及时通过电子投标系统向中标企业发出正式中标结果。


第五章 中标金

　　第二十条 中标企业须按下列规定交纳中标保证金和中标金，且不得由其他企业代交：

　　（一）中标企业须在规定时间内以支票、汇票、汇款等形式将中标保证金汇到指定银行帐户（以到帐日期为准），并以电子方式发出《纺织品出口许可数量招标中标金交款凭证》。无论中标出口数量使用情况如何，中标保证金一律不予退还。

　　（二）招标各批次各类别中标价格最高的10%的企业中标保证金为中标金的100%，其余中标企业的中标保证金比例为30%。中标企业必须将同一招标批次的各类别中标出口数量的中标保证金一次性交齐，不允许中标企业放弃部分中标类别的出口数量，而只缴纳剩余部分中标类别出口数量的中标保证金。

　　（三）企业在每次申领出口许可证前，按领证数量向指定银行帐户交纳相应数额的中标金余额，并以电子方式发出《纺织品出口许可数量招标中标金交款凭证》。

　　第二十一条 在收到企业交纳的中标金后，招标办公室以电子方式发出《招标纺织品出口许可证申领证明书》。

　　第二十二条 招标办公室应在中标保证金收取截止日后五个工作日内向招标委员会报告收取情况。


第六章 出口数量的上交、转让、受让和收回

　　第二十三条 企业可根据自愿原则将本年度中标出口数量通过招标办公室上交或转让。

　　第二十四条 企业向招标办公室上交出口数量的时间不得迟于出口数量当年度的7月31日，上交出口数量不计入浪费数量。

　　招标办公室在7月31日前收到企业上交的出口数量，其中已交纳相应中标金的，可予以退还，但中标保证金不予退还。

　　第二十五条 中标企业可在向指定银行帐户交纳拟转让部分出口数量的相应全额中标金后进行转让，也可以在交纳中标保证金后进行转让，剩余中标金由受让企业在使用出口数量时交纳。

　　第二十六条 转受让企业必须将双方同意进行出口数量转受让的申请以电子方式报招标办公室审批。受让企业必须是在工商行政管理部门登记注册，并具有出口经营资格的企业。

　　第二十七条 当根据需要设立新的出口数量调剂机制时，按商务部批准的办法执行。

　　第二十八条 对企业上交的出口数量，招标办公室须在接受上交出口数量三个工作日内将情况上报招标委员会；对于企业的转受让申请，招标办公室须在受理后三个工作日内按照规定完成审批，并将电子《招标纺织品出口数量转受让证明书》定期报招标委员会备案，同时通知中国国际电子商务中心。

　　第二十九条 招标办公室须及时从上交出口数量企业或转让企业中标出口数量中扣除其上交或转出的出口数量，在以电子方式发出《纺织品出口数量转受让证明书》的同时，向受让企业以电子方式发出《招标纺织品出口许可证申领证明书》，并以电子方式分别通知有关发证机关。

　　第三十条 中标企业必须于出口数量当年度10月31日前将所有中标出口数量的100%中标金交至招标委员会指定的银行帐户。对于逾期未交纳100%中标金的中标出口数量，招标委员会将视为已无法使用而予以收回，且不退还已交纳的中标保证金，并将收回出口数量的20%计为该企业该类别当年度浪费出口数量。

　　第三十一条 对收回的、上交的出口数量以及其他剩余出口数量，招标委员会可以根据其数量大小决定实行再次招标或采取经商务部批准的其他方式进行处置。


第七章 出口许可证

　　第三十二条 出口数量招标中标企业名单及其中标数量，由商务部核准并下发各有关许可证发证机关及各地商务主管部门。

　　第三十三条 核发招标商品出口许可证除依据有关出口许可证管理规定外，还须同时依据由招标办公室以电子方式发出的《纺织品出口数量转受让证明书》或《招标纺织品出口许可证申领证明书》。


第八章 罚则

　　第三十四条 对招标过程中发生下列行为的，按照《出口商品配额招标办法》及《商务部行政处罚实施办法》进行处罚；情节严重的，移交司法部门追究其刑事责任：

　　（一）违反本实施细则的作弊行为；

　　（二）以串标、虚报投标资格条件及以其它手段扰乱招标工作的行为；

　　（三）已中标而不按规定交纳中标保证金的行为；

　　（四）其它故意破坏招标工作的行为。

　　第三十五条 对于企业未按规定上交、转让，又未在出口数量有效期截止日之前领取出口许可证以及虽领取出口许可证但未实际使用的出口数量，视为被浪费的出口数量。

　　对中标出口数量浪费率<5%的企业，免于处罚；对5%≤中标出口数量浪费率<30%的企业，取消其下一年该类别商品投标资格；对中标出口数量浪费率≥30%的企业，取消其下两年该类别商品投标资格。

　　中标出口数量浪费率的计算公式为：

　　　　　　　　　　　　　已交100%中标金但未使用的数量+收回中标数量*20%
　　中标出口数量浪费率= -----------------------------------------------
　　　　　　　　　　　　　　　中标数量-转让数量+受让数量-上交数量


第九章 附 则

　　第三十六条 招标委员会在指定银行开立专用帐户，用于收取中标保证金和中标金，具体事务委托中国纺织品进出口商会办理。开户行和帐号信息由招标委员会在招标公告中发布。

　　第三十七条 纺织品出口数量招标的公告、通知等由招标委员会在《国际商报》、中国国际电子商务网上发布。

　　第三十八条 未经商务部或招标委员会批准，任何单位、组织或个人均不得发布与纺织品出口数量招标有关的规定、公告或通知等。

　　第三十九条 本细则由商务部负责解释。

国务院体改办《经济管理文摘》:经济法视野里国企治理模式“两权分离失灵”的探源与反思

刘大洪 李华振 刘卫华

【摘要】20多年来，中国国企治理模式改革的路径取向一直是两权分离：先是“旧两权分离”（所有权与经营权分离），后是“新两权分离”（所有权与法人财产权分离）。但事实却反证了两权分离的失灵。面对令人困惑的国企现状，本文从经济法学和法经济学的视角，从国企两权分离治理模式的演进轨迹开始，运用产权理论、科斯定理、委托代理论、博弈论“囚徒困境”等分析工具，进行了两权分离的“桔生淮南淮北”之中西比较，探讨了中国国企治理模式的误区，最后得出结论：在中国，不管是经济法意义上的国企、还是民商法意义上的国企，都不适于实行两权分离的治理模式。

【关键词】国企治理；两权分离；产权；科斯定理；博弈论；代理风险

一、困惑现状：国企两权分离为何失灵？

　　从1979年7月13日国务院下达《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》揭开国企改革的序幕，到2003、2004年国务院国有资产监督管理委员会进一步对国企进行大刀阔斧的改革，中国国企改革已经持续了20多年。在这20多年里，一直沿着“所有权与经营权分离”（此为“旧”两权分离）或“所有权与法人财产权分离”（此为“新”两权分离）的治理模式进行。从中央政府到地方市县、从官方政策到学者研究，都津津乐道于“两权分离”。但20多年的实践却表明：两权分离并没有取得预期的效果。

　　首先，旧两权分离没取得预期效果。早在80年代和90年代初，以承包经营制为代表的旧两权分离治理模式虽然在短期内看似提高了国企效益，但实际上却是一种“涸泽而渔、焚林而猎”，是承包经营者把未来的、国家的、普通职工的利益提前透支才得到了这些貌似的“成绩”。承包者得到了一种外无国家所有权约束、内无企业内部自我约束的经营权，结果就是旧两权分离使得经营权凌驾于所有权之上，导致了国企“权利（收益）的私有化和义务（成本）的社会化”。［1］正因其弊端，后来在全国范围内废除了国企的承包经营制，由旧两权分离转变成新两权分离。

　　其次，90年代初以来实行的新两权分离也没有取得预期效果。根据新两权分离的要求而推行的股份制在开始的几年里，股市上一片繁荣，似乎新两权分离成功了，但当时就有一些冷静的学者指出，这只不过是人们对新生事物的一种盲目追捧，泡沫经济的成份很大。后来的事实果然证明了这一点，仅仅到了1995年，中国经济就开始要“软着陆”；而三年之后的1998年，由东南亚金融危机引发的亚洲金融危机中，由于中国政府为了免遭危机而采取了强有力措施对国内经济进行硬性干预，政策上的保护把国企新两权分离弊端的爆发时间推后了。但强心针的作用只是一时的而不是一世的，尤其是中国加入世贸之后，由于中国政府切实履行自己的入世承诺，对国企的非市场化的保护越来越少。

　　于是，进入21世纪以来的几年里，国有控股的上市公司发生了“集体地震”，丑闻不断、败绩连连，比如银广厦、蓝田股份、郑百文、农商社、猴王、亿安科技等等等等，败下市来的不在少数，以至于现在政府为了给这些被PT的败兵找个立锥之地而不得不考虑建一个“三板市场”。没上市的普通国企也是“批量滑坡”，并由此拖累了民营经济和外资经济，使中国市场经济遭遇了改革开放以来最大的一次瓶颈期！［2］尤其是上市公司，一直被认为是国企两权分离治理模式的好样板、被认为是尝试建立现代企业制度的排头兵。但现在的事实却进行了一场“反证”。这不能不令人对两权分离进行冷思考与再认识。

　　是什么原因导致国有企业两权分离的失灵？这个问题十分令人困惑。当初论证“国企应该彻底两权分离”时，曾列举了无数条有力的论据。但现实击破了这些论据，国企改革似乎走入了一个误区，如果不走出这个误区，仅仅通过更换监管部门是无法解决问题的。（从历史的角度看，我国国有资产监管机构是随着我国经济体制改革的进程而不断变迁的。从最初的“无人管、谁都管”的混乱，到成立国家国有资产管理局，再到交给财政部代管，再到现在的国有资产监督管理委员会。［3］）

　　二、历史镜像：国企两权分离演进轨迹的经济法考察

　　从历史上考察，我国国企两权分离可以划分为旧两权分离和新两权分离两个时期。之所以把两权分离划分为旧、新，是由于它们在法律用语的表述上有明显的不同：旧两权分离是“所有权与经营权分离”，而新两权分离是“所有权与法人财产权分离”，前者是“经营权”，后者是“法人财产权”。虽然有的学者认为两权分离并无旧、新之别，认为所谓的“法人财产权”实际上就是经营权、换汤不换药，但目前学界的通说认为二者并不完全等同，因此有必要以此来把两权分离区别为旧、新两个时期。 　

　　（一）国企旧治理模式的演进轨迹

　　1、旧两权分离模式的萌芽阶段。十一届三中全会后，随着全国工作的重点向经济建设转移，针对旧体制权力过于集中、企业缺少自主权的问题，开始了以“扩大企业自主权”为内容的国有企业改革序幕。国务院于1979年7月13日下达了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个改革全民所有制企业管理体制的文件，并在全国开展了改革的试点工作。1984年5月10日，国务院根据前3年的改革经验和进一步深化改革的要求，又发布了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》。这些改革文件针对旧体制的弊端提出了两个方面的改革措施：一是改革旧的统收统支的财务制度，对全民所有制企业实行利润留成制度和国有资产的有偿占有制度；二是在企业保证完成国家指令性计划的前提下，可以在安排生产方面、原材料采购方面、产品销售与定价方面、留用资金和固定资产处分方面以一定的自主权。这些改革措施已经初步体现了两权分离的精神。

　　2、旧两权分离模式的成型阶段。由于上一阶段已经迈出了改革的第一步，引发了学术界的热烈讨论。对全民所有制企业财产权问题，学者们提出了占有权、租赁权、经营管理权、企业法人所有权、用益物权等制度建议。在总结经验和听取学术界建议的基础上，中共中央于1984年10月20日作出的关于经济体制改革的决定中，正式提出了两权分离的指导思想。所谓“两权分离”，就是根据所有权与经营权分离的原则，将国家所有的财产授权给企业经营管理，使企业成为相对独立的经济实体。

　　3、旧两权分离模式上升为法律的阶段。1986年的《民法通则》第82条确认了企业对国家授权其经营管理的财产的经营权：“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权，受法律保护。”1988年的《全民所有制工业企业法》进一步明确了两权分离，其第2条规定：“企业的财产属于国家所有，国家按照所有权与经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。” ［4］

　　（二）国企新治理模式的演进轨迹

　　随着改革的进一步深入，原来“计划指导下的商品经济”之上层建筑已经不能适应中国的经济基础之要求。于是，“社会主义市场经济”被提了出来。十四大确立了新的经济体制，与此相应，旧两权分离也演进为新两权分离。

　　1、新两权分离模式的萌芽和成型阶段。旧两权分离经过了几年的萌芽之后才成型，而新两权分离从萌芽到成型，表现出了明显的“速成班”特征。1992年5月15日，国家体改委、国家计委、财政部等6部委联合发布了《股份制企业试点办法》。同日，国家体改委颁布了《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》两个规范性文件。5月23日起，国务院有关部委又相继颁布了一系列有关股份制企业的管理办法。这些规范性文件实际上有了后来的“法人财产权”之雏形。1993年11月，十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立现代企业制度作为国有企业改革的方向，提出了“法人财产权”之概念。

　　2、新两权分离模式上升为法律的阶段。就在十四届三中全会之后的一个月，即1993年12月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国公司法》，其第4条规定：“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权”。在随后的1994年，国务院颁行的《国有企业财产监管条例》第27条规定：企业法人享有法人财产权，依法独立支配国家授予其经营管理的财产；政府和管理机构不得直接支配企业法人财产。［5］可见，法人财产权就是公司享有的对股东投资所形成的全部法人财产独立和直接支配的权利。

　　关于法人财产权的法律性质，法学界和经济学界的见解从来就没有统一过，主要观点有：(1)法人财产权实质上是法人所有权；(2)法人财产权仍然属于企业经营权；(3)法人财产权是不同于所有权和经营权的一种财产权。但不管学界如何争论，官方的立场并没受到影响。从此之后，以“所有权与法人财产权相分离”为特征的新两权分离一直都是国企改革的方向，与此同时，旧两权分离也偶尔提一下，二者并行并用。1999年九届全国人大常委会第十三次会议通过的《关于修改的决定》中，对法人财产权没做任何改动。2003年成立的国资委对国有资产体制进行了不小的深化改革，提出“三结合”（管资产、管人、管事相结合）、“三分开”（政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、政企分开、所有权与经营权分开），似乎又有重提旧两权分离的意思。

　　三、误区探源：对“国企两权分离失灵”的经济法四维透析

　　我国的国企治理之所以一直沿着两权分离的方向进行，决不是偶然的，而是有马克思经典著作作为指导的。马克思在研究借贷资本和股份资本时，明确地指出这两类资本都是两权分离的资本。马克思指出：“股份公司的成立，由此……实际发生机能的资本家，转化为单纯的经理人，别人所有资本的管理人。资本所有者则转化为单纯的所有者，单纯的货币资本家。……机能与资本所有权分离了。” ［6］列宁更进一步认为两权分离是资本主义社会的一般特征：“资本主义的一般特征就是资本所有权同资本对生产的投资权分离，货币资本同工业资本分离，全靠货币资本收入为生的食利者同企业家和其他一切直接参与运用资本的人分离。” ［7］中共中央1984年10月20日关于经济体制改革的决定明确无误地说明了中国国企两权分离是来自马列主义理论：“根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权同经营权是可以适当分开的。” ［8］

　　马列主义经典作家对资本主义的剖析不可不谓不深入，也不可谓不正确。两权分离治理模式（不管是旧的还是新的）也都“曾”在相当的程度上推动了中国国企改革的进程。但问题在于：两权分离作为一棵生长在“自然人所有制”土壤上的“桔树”，它移植到“拟制人所有制”的中国土壤上之后，会不会“水土不服”？中国的土壤里有它所需要的养份吗？会不会异变为“枳树”？“淮南”与“淮北”的差别是客观存在的，无视这一点，就导致了目前我国国企两权分离治理模式“失灵”的困惑现状。

　　误区透析一：从产权初始界定论的角度看，国企两权分离是建立在“拟制人所有制”法律基础上的，而不是建立在“自然人所有制”的法律基础上的。