关于中国环境管理体制改革的若干构想

屈振辉

【摘 要】体制改革是当前中国环境管理的关键问题。本文分析了当前中国环境管理体制中所存在的某些问题及其形成原因，提出了建立多元化管理体制、进行跨区域垂直监管、积极发展非政府组织、实现环境管理法制化和加强县乡级机构建设等改革当前中国环境管理体制的若干构想。
【关键词】环境管理体制 存在问题 形成原因 改革构想

环境管理是现代行政管理的重要内容之一。环境问题的综合性、广泛性和潜在性决定了环境管理必须是系统化、规范化的统一管理，管理体制由此凸显成为环境管理的核心问题。中国当前的环境管理体制仍是传统计划时代的产物，难以与经济、社会发展的现状相适应。进入21世纪，在实践“三个代表”重要思想、深化社会主义市场经济、政府行政管理体制改革和公众环境保护意识提高等政治、经济、体制和社会背景的影响之下，体制改革更成为了目前中国环境管理工作的当务之急。进行环境管理体制改革的途径众多，笔者针对中国环境管理体制目前所存在的某些问题，在分析其形成原因的基础上，提出了关于改革中国环境管理体制的以下构想：
一、适应经济社会需要，建立多元化管理体制
不可否认，行政管理是世界上大多数国家环境事务管理的主要模式，中国亦不例外。我国的环境行政管理体制自20世纪70年代初起，相继历经了起步、初创、徘徊和发展等阶段，至今已基本形成。这一形成于计划经济时代并与之相适应的传统体制，在历史上曾对中国的环境管理产生过一定积极影响：它避免了大量因市场失灵而导致的环境问题，“在经济欠发达时期，相对集中的经济体制较之自由经济付出的环境代价相对较低。”[1]然而在市场经济高度体制逐步完善的过程中，这一体制存在的诸多弊端也在逐步显现，而这些弊端大部分是由于管理方式的过于单一所导致。诚然，环境管理不能不运用行政手段，但行政手段并非是环境管理的唯一手段。对传统单一的行政管理体制进行变革，构建适应经济、社会发展需要的多元化环境管理体制，成为当前中国环境管理体制改革的首要问题。环境管理之所以要实现多元化，其主要原因在于环境管理的主体、客体及内容的范围都极其广泛，但这些并非都可以且都适合运用行政手段进行管理。现代中国社会已不再是仅由行政管理一切，社会发展的多元化要求其管理方式和手段必须实现多元化，环境管理作为社会公共事务管理的重要内容也应当如此。构建多元化的环境管理体制，首先要求建立环境管理的市场体制。“现行的环境管理体制模式存在管理费用过高，经济低效率，障碍企业效益的正常发挥，障碍环保科技水平的提高，违反社会主义商品经济的公平竞争原则，助长环保系统的行业不正之风等弊病”，[2]莫不是因环境管理体制中的市场缺位所致。市场管理的缺位使一些本应属市场范畴的环境事务只能交由行政进行管理，这些事务往往因其在管理上没有遵循市场经济规律而未被管好。市场经济的高速发展迫切要求有一种高层次的环境管理体制与之相适应，而以市场为导向的体制则顺应以上要求，成为中国环境管理体制未来发展的必然趋势。[3]构建多元化的环境管理体制，其次要求改革环境管理的行政体制。一方面，它要求明确它与其他管理方式，特别是市场管理在范围上的界限。市场经济深化和政府管理改革都要求在环境管理中，必须坚持市场优先原则，将行政管理严格限制在市场作用的区域之外。与此同时，也必须坚决反对以行政管理替代其他管理手段，只有这样多元化的环境管理体制才有其构建的可能。另一方面，它要求深化行政管理的内部改革。中国目前的环境行政管理普遍存在着机构设置重复、职能交叉重叠、部门关系不清等问题，[4]这些管理上存在的深层次问题只有通过深化其内部改革才能实现。构建多元化的环境管理体制，还要求健全环境管理的其它如法律、科技、教育等多方面体制。其中环境管理的法律体制由于其特殊性，笔者将在下文中进行论述。而科技、教育等方面的体制，碍于篇幅就不再赘述了。
二、打破行政区划限制，进行跨区域垂直监管
区域性是环境问题的重要特征之一，环境科学规律表明：“环境是以某一事物为中心的特定地域空间，它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”，“环境管理针对不同地区的环境特点进行，从而具有明显的区域性。”[5]显然，这里所指的是自然意义上的区域，而非行政意义上的区域。中国长期实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，这一体制的弊端在地方利益不甚突出的计划时代尚不明显，但在市场经济高度发达的今天却早已纷纷暴露。原有体制不仅无法遏制反而导致了环境污染和生态破坏加剧，甚至还孳生出许多腐败问题，严重影响环境管理的正常进行。为解决以上问题，中国必须重新构建起全新的环境管理体制，即跨区域垂直环境管理体制。自然条件固然是决定行政区划的因素之一，但它更多得是基于政治和经济上的考虑。环境管理体制改革应当打破现有行政区划的限制，以生态特点为主要依据划分管理区域。应根据我国地域辽阔且差异较大的特点，以实现环境管理组织结构的“扁平化”为目标，遵循“扩省、缩市、强县”的思路进行环境管理机构改革，即增加省级机构数量、减少市级机构数量，加强基层机构建设。这样做既有利于扩大管理幅度、缩减管理层次，也有利于降低管理成本、提高管理效率。与此同时，必须废除以往环境管理中的双重领导体制，实现国家对整个环境管理工作的垂直领导。我国环境管理机构在组织上，一直沿用着“直线—职能”的结构体系，然而它在现实中却存在着诸多弊端。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生，有的甚至还相当严重。建立这一垂直领导体制，将有利于避免上述问题的发生。此外，由于我国现行环境管理中“统管”机构（即各级环境保护局）和“分管”机构（即依法对管理某类资源进行管理的各级部门）并立体制的存在，环境管理与资源管理相互脱节的现象较为突出。为实现持续发展战略、保证资源的永续利用，各级环境管理机构应当在各级资源管理部门及大型资源开发企业设置相应级别的派驻机构，实施对其开发利用资源活动的监督管理，并负责协调处理重大环境问题。这种跨部门垂直派驻机构的设置，可被视为是对跨区域垂直环境管理体制的补充。
三、贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织
各类组织是人类实现自身行为管理的重要形式之一。受主流经济理论的影响，人们以往普遍将环境保护视为一种公共产品，并鉴于其特性认为它仅能由政府来提供，从而造成环境管理对政府的完全依赖，将广大民众排斥在环境管理领域之外。但环境危机的日益加重使人们逐渐认识到，这种传统管理存在着某些不足。环境问题的形成，市场失灵固然是重要原因，但政府失灵的影响同样也不能小视。尤其是在中国，政府失灵更成为环境资源问题形成的主要原因。[6]环境问题本身所具有广泛性和社会性，也决定了它的解决必须依靠政府与社会公众的共同参与。从哲学角度看来，环境管理尽管“从表面上看，似乎可以理解为管理环境的行为。然而它实际上是人类管理自己作用于环境的行为的一种行为。”[7]以人为本，特别是以公众利益为本，应当成为现代环境管理的价值追求。基于上述原因，公众参与作为现代环境管理的基本原则已经得到了人们的普遍承认。公众参与环境管理的众多途径中，以社会团体为代表的非政府组织具有极其重要的地位。国家机关固然是行政管理的主体，“但是随着民主政治的发展，公民和公民组织，特别是一些非政府组织，往往也承担部分行政管理智能，这已成为当代行政管理的一个重要特征。” [8]环境保护团体等非政府组织不仅是环境管理机关与社会公众间沟通的有力媒介，而且对环境行政管理系统扩大效能、塑造本身以及决定行政运行程序与规则等方面具有重要影响。“在欧美国家，非政府环境保护组织比比皆是，环境保护群众运动和活动持久不衰，以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场‘绿色革命’。”[9]中国有关环境保护的非政府组织虽兴起较晚，但近年来发展较为迅速。这类组织在我国，大部分是由官方拨款支持的科技性、半官方的各类学会、协会组成，如中国科协所属的各个学会、中国环境与发展国际合作委员会等；按照西方标准的纯民间环境保护组织较少，其中以“中国文化书院绿色文化分院”（简称“自然之友”）为典型代表。特别是后者，志愿者参与热情高、组织形式多样且与政府合作、面向普通公众，对政府环境管理工作产生了重要作用。[10]当然，这类组织目前也普遍存在着政府重视不够、经费来源不足、专业程度不高以及活动范围狭隘等诸多问题。针对这些问题，笔者认为要在环境管理中贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织特别是民间性非政府组织，除了需要采取加强政府对其活动的支持力度、完善其生存的法律环境等外部措施外，其自身也必须采取积极开拓资金来源、强化组织内部管理、提高专业化程度等内部措施。
四、注重运用法律手段，实现环境管理法制化
法律是国家进行环境管理的重要手段。法制对国家环境管理具有极其重要的意义，它不仅要求广泛运用法律手段实施环境管理，而且还要求将行政、经济等所有环境管理手段的运用都统统纳入法制的轨道。中国的环境立法虽起步较晚但发展很快，早在上个世纪90年代初就已经基本形成了具有特色的环境法律体系。[11]但立法的空前繁荣并未使环境法制建设得到显著加强，依法实施环境管理的目标仍未实现。中国环境法目前存在着诸多问题，就环境管理而言主要有以下三个方面：一是立法体系不完善、内容冲突重叠，某些立法授权不符合科学管理的规律；二是执法机构不健全，欠缺监督机制，环境执法的整体效果和效率低下；三是司法管理严重缺位，特别是缺乏行之有效的司法管理制度。解决以上问题的途径，关键在于进一步加强环境管理的法制化建设：首先要加强对现有的环境管理法律、法规的系统清理，重点是对其中存在着矛盾、重叠和立法时欠缺考虑的部分及时进行修订；其次要进一步完善环境管理机构建设，特别是要以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范（尤其是实行环境管理机构中的“执罚分离”——环境执法与处罚机构分离的管理体制，以避免职权的滥用和腐败的孳生）；再次要加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境管理。当然，环境管理的法制化也是当前环境法学研究领域的热点问题，许多环境法学学者也对此问题比较关注并提出了自己独到的观点。这些观点虽各有千秋但有一点却较为公认，即必须完善现有的《环境保护法》或重新制定一部环境基本法。笔者认为这一观点对克服当前环境管理领域中存在的诸多弊病，加强环境管理法制化的建设进程具有十分重要的理论价值。
五、高度重视基层管理，加强县乡级机构建设
环境问题兼具整体性和区域性的双重特点，环境管理因此应坚持宏、微观并重的原则；但在中国环境管理的现实中，宏观方面尚有待加强，而微观方面却严重不足。目前我国“一些地方的环境质量仍在恶化”，“部分地区生态破坏的程度还在加剧”，“环境污染和生态破坏在一些地区已成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素。” [12]造成这一局面的因素众多，忽视基层机构建设便是其中之一。在当前的政府机构改革中，县区级基层环境管理机构面临着存亡之忧，连其设置的必要性都受到了某些置疑，这种忽视的严重程度可见一斑。鉴于我国目前的环境状况，县级环境管理机构只能加强不能削弱。加强县级环境管理机构建设，将有利于环境监督管理的强化、环境保护法律、法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强。[13]至于乡镇级环境管理机构，更是防治环境污染和生态破坏的主战场。尤其是乡镇企业的迅速发展，对我国的基层环境管理工作更是提出了严峻的挑战和更高的要求。一些乡镇企业较多的经济发达地区根据自身特点，提出了一系列旨在加强乡镇环境管理机构建设的主张。一方面，根据实际需要和可能进行机构设置改革。在乡镇政府内设专职或兼职环境保护助理负责环境监督管理，农工商总公司设专职或兼职环境保护员负责公司内部污染防治；设立由分管乡镇领导兼主任、环境保护助理主持工作的环境保护办公室。[14]另一方面，加强现场执法监督和检查，强化依法监督和服务职能。在环境保护任务重且具备条件的乡镇，建立相应的环境监测分站或环境监理所作为县（市）环境保护局的派出机构，担负监测和监督双重职责，以完善环境监测和环境监理网络建设。有关这些机构的各项事宜隶均由有关县（市）与乡（镇）充分商讨决定。它们属于乡镇并接受县（市）环境保护局的业务指导，在性质属于列入事业编制的单位并允许“以所（站）办厂、以厂养所（站）”实现经费“自收自支”。[15]以上这些主张已经在一些地区得以付诸实施并收到了较好的效果。
当然，环境问题的特点决定了中国的环境管理体制改革的途径应当是多方面的。而本文碍于篇幅和笔者的学识有限，所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨应当继续深入。愿本文抛砖引玉，能引起更多学界的共鸣。


[1] 周珂.我国生态环境法制建设分析[J].中国人民大学学报,2000,(6).
[2] 郑少华.生态主义法哲学[M].北京:法律出版社,2002,138.
[3] 参见郑少华.市场导向：中国环境管理的未来发展趋势[J].华侨大学学报（哲学社会科学版）,1992,(2)、(3)期.
[4] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J],政法论坛,2003,(3),50.
[5] 吕忠梅.环境法[Z],北京:法律出版社,1997,139-140.
[6] 张璐.“经营之法”的形成—市场化条件下环境资源法的理论拓展[A].吕忠梅,徐祥民.环境资源法论丛（第3卷）[C].北京:法律出版社,2003,27.
[7] 叶文虎.环境管理学[Z].北京:高等教育出版社,2000,1.
[8] 胡象明.行政管理学[Z].北京:高等教育出版社,2005,61.
[9] 蔡守秋.论环境保护社会团体和公众参与环境保护[J].中国环境管理,1997,(3),7.
[10] 赵秀梅.北京非政府环境保护组织的特点与作用[J].环境导报,1998,(6),42.
[11] 见李鹏在联合国环境与发展大会上的讲话,中国环境报,1992-6-20(1).转引自吕忠梅.中国环境法的革命[A].韩德培. 环境资源法论丛（第1卷）[C].北京:法律出版社,2001,2.
[12] 国家环境保护“十五”计划[R].环境工作通讯,2002,(2):30.
[13] 曹家新.谈基层环境保护机构存在之必要性[J].中国环境管理, 1994,(6) ,29.
[14] 钱栋林、曹连宝.乡(镇)环保机构议置之我见[J].环境导报,1994,(3),32.
[15] 钟敏文、龚荣元.乡镇环境保护机构改革的思路和实践[J].环境导报,1994,(2),28.

四川省成都市人大常委会


成都市城乡规划条例

2009年8月12日成都市第十五届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，2009年9月25日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准；
根据2012年8月31日成都市第十五届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过，2012年11月30日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议批准的《关于修改〈成都市城乡规划条例〉的决定》修正。




第一章总则

　　第一条为加强城乡规划管理，统筹城乡空间布局，优化人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规，结合成都市实际，制定本条例。
　　第二条制定和实施城乡规划，在城乡规划区内进行各项建设，应当遵守本条例。
　　第三条本条例所称城乡规划区由城市、镇、乡和村规划区以及按照有关法律、法规制定的规划所划定的规划区组成。本市行政区域内各类规划区应当相互衔接，实现规划区城乡覆盖。
　　本市城乡规划包括城市规划、镇规划、乡规划和村规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
　　第四条制定和实施城乡规划，应当遵循下列原则：
　　（一）坚持城乡一体、全域统筹，促进经济、社会和生态环境全面协调可持续发展；
　　（二）贯彻建设和谐社会、资源节约型社会和环境友好型社会的方针，合理确定城镇、乡村的布局和规模，节约土地，集约发展，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用；
　　（三）保障社会公众利益，符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾、环境保护、公共卫生和公共安全的需要；
　　（四）保护具有重要历史意义、文化艺术和科学价值的文物古迹、建筑群、建筑物，重点保护有地方特色的历史风貌和自然景观；
　　（五）维护城乡规划的科学性、稳定性和权威性。
　　第五条市城乡规划行政主管部门负责全市的城乡规划管理工作。
　　锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区等五城区（以下简称“五城区”）以外的其他区（市）县人民政府城乡规划行政主管部门［以下统称“区（市）县城乡规划行政主管部门”］按照规定的权限，负责所辖区域的城乡规划管理工作，并接受市城乡规划行政主管部门的监督和指导。
　　市人民政府、五城区以外的其他区（市）县人民政府［以下简称“区（市）县人民政府”］有关部门应当按照各自职责协同规划行政主管部门做好城乡规划管理的相关工作。
　　第六条市和区（市）县人民政府应当设立城乡规划委员会。
　　城乡规划委员会是本级人民政府进行城乡规划决策的议事机构。城乡规划委员会审议通过的事项，按法定审批权限报审批机关审批。
　　城乡规划委员会的日常工作由城乡规划行政主管部门负责。
　　第七条城市总体规划、县域城乡总体规划、县城总体规划、镇总体规划以及乡规划和村规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。
　　编制城市总体规划、县域城乡总体规划、县城总体规划应当按照国家有关法律、法规的规定进行环境影响评价。

第二章城乡规划的制定和修改

　　第八条总体规划按照下列规定编制：
　　（一）成都市城市总体规划由市人民政府组织编制；
　　（二）县域城乡总体规划、县城总体规划和重点镇总体规划，由区（市）县人民政府组织编制，市城乡规划行政主管部门负责指导；
　　（三）一般镇总体规划，由镇人民政府组织编制，区（市）县城乡规划行政主管部门负责指导。
　　第九条总体规划按照下列程序审批：
　　（一）成都市城市总体规划，由市人民政府报省人民政府审查同意后，报国务院审批。在报省人民政府审查前，应当先经市人民代表大会常务委员会审议；
　　（二）县域城乡总体规划、县城总体规划和重点镇总体规划，由区（市）县人民政府报市城乡规划委员会审议后，报市人民政府批准。其中，依法由省人民政府批准的城市总体规划，经成都市人民政府审查同意后，报省人民政府审批。县域城乡总体规划和县城总体规划在报市城乡规划委员会审议前，应当先经区（市）县人民代表大会常务委员会审议。重点镇总体规划在报市城乡规划委员会审议前，应当先经镇人民代表大会审议；
　　（三）一般镇总体规划，应当经镇人民代表大会审议后，由镇人民政府报区（市）县人民政府审批。区（市）县人民政府审批前，应当书面征求市城乡规划行政主管部门的意见。
　　组织编制机关报送审批总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见以及根据审议意见修改规划的情况一并报送。
　　第十条乡规划、村规划由镇（乡）人民政府组织编制，报区（市）县人民政府审批。乡规划在报送审批前应当先经乡人民代表大会审议；村规划在报送审批前应当先经村民会议或者村民代表会议讨论通过。
　　第十一条历史文化名城（名镇、名村）保护、综合防灾、综合交通、基础设施、公共服务设施、地下空间等专项规划应当依据总体规划编制。
　　市级和中心城区专项规划，由市城乡规划行政主管部门会同市级相关行政主管部门组织编制，专项规划所涉五城区、区（市）县人民政府参与编制，各相关行政主管部门负责提出本行业的发展规划和布局要求。区（市）县专项规划，由区（市）县城乡规划行政主管部门会同区（市）县相关行政主管部门组织编制，有关镇（乡）人民政府参与编制，各相关行政主管部门负责提出本行业的布局要求。
　　按照法律、法规规定应当由国务院或者省人民政府审批的专项规划，经市或者区（市）县人民政府审查通过后，按规定报批。其他专项规划，经城乡规划委员会审议后，报同级人民政府批准。
　　第十二条中心城区控制性详细规划由市城乡规划行政主管部门组织编制，县城控制性详细规划由区（市）县城乡规划行政主管部门组织编制，重点镇和一般镇控制性详细规划由镇人民政府组织编制。
　　第十三条中心城区控制性详细规划经市城乡规划委员会审议后，报市人民政府批准。
　　县城、镇控制性详细规划经区（市）县城乡规划委员会审议后，报区（市）县人民政府批准。其中，工业集中发展区和物流园区控制性详细规划在报区（市）县城乡规划委员会审议前，应当先经市城乡规划行政主管部门审查。
　　控制性详细规划经批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
　　第十四条本市城乡规划编制技术标准和城乡规划管理技术规定由市城乡规划行政主管部门负责拟定，经市城乡规划委员会审议后，报市人民政府批准。
　　城乡规划管理技术规定可以包括控制性详细规划中的有关技术规则和指标。
　　第十五条总体规划的组织编制机关，应当每2年组织有关部门和专家对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会或者镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。
　　第十六条总体规划的规划期限一般为20年。规划期限内出现法律、法规规定情形应当修改的，方可按照规定的权限和程序进行修改。
　　修改总体规划的，原组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。
　　总体规划的修改方案，按照本条例第九条的规定报批。
　　第十七条乡规划的修改，由乡人民政府组织编制修改方案，经乡人民代表大会审议后，报区（市）县人民政府审批。
　　第十八条村规划的修改，由镇（乡）人民政府组织编制修改方案，经村民会议或者村民代表会议讨论通过后，报区（市）县人民政府审批。
　　第十九条市级、中心城区专项规划确需修改的，市级相关行政主管部门、五城区及其他区（市）县人民政府可以向市城乡规划行政主管部门提出申请，由市城乡规划行政主管部门会同市级相关行政主管部门论证后编制修改方案。
　　区（市）县专项规划确需修改的，区（市）县相关行政主管部门、镇（乡）人民政府可以向区（市）县城乡规划行政主管部门提出申请，由区（市）县城乡规划行政主管部门会同区（市）县相关行政主管部门论证后编制修改方案。
　　专项规划的修改方案，按照本条例第十一条第三款的规定报批。
　　第二十条控制性详细规划的修改，按照国家有关规定执行。
　　控制性详细规划实施专项规划内容的，不适用前款规定，其具体办法由市人民政府另行制定。
　　第二十一条总体规划、乡规划、村规划、专项规划和控制性详细规划的草案以及修改方案，在报送批准前，组织编制机关应当进行评估、论证或者听证，并予以公告。控制性详细规划修改方案的公告时间不得少于10日，其他草案和修改方案的公告时间不得少于30日。公告期间收集的公众意见，组织编制机关应当按规定处理。
　　城乡规划经依法批准后，应当予以公布，但法律、行政法规规定不得公布的内容除外。城乡规划公开的具体办法由市人民政府另行制定。

第三章城乡规划的实施

　　第二十二条在城乡规划区内进行土地利用和各项建设的，应当遵循先规划后建设的原则，符合城乡规划，服从规划管理。
　　第二十三条本市对城乡规划区内的各项建设实行规划许可制度。
　　建设单位或者个人在城乡规划确定的建设用地上进行各项建设的，应当按照本条例的规定取得规划许可，并按照规划许可的内容进行建设。
　　在依法设立的自然保护区、地质遗迹保护区和森林公园等范围内进行各项建设的，在申请规划许可前，应当先经其管理机构审核。
　　城乡规划行政主管部门应当对建设工程是否符合规划条件予以核实，对符合要求的，应当核发建设工程规划合格证。
　　城乡规划行政主管部门不得违反城乡规划作出规划许可。
　　第二十四条按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划行政主管部门申请核发选址意见书。
　　需要报上级人民政府城乡规划行政主管部门审查同意的，按规定报审后方可核发选址意见书。
　　本条第一款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。
　　第二十五条以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得选址意见书后，应当向城乡规划行政主管部门申请核发建设用地规划许可证。城乡规划行政主管部门应当依据控制性详细规划，提出划拨地块的规划条件，并核发建设用地规划许可证。
　　第二十六条以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，在国有土地使用权出让前，城乡规划行政主管部门应当依据控制性详细规划确定的用地性质等要求，提出出让地块的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
　　建设单位在签订国有土地使用权出让合同后，应当及时向城乡规划行政主管部门领取建设用地规划许可证。
　　第二十七条建设单位或者个人利用已取得国有土地使用权证书的土地进行改建、扩建或者重建的，应当向城乡规划行政主管部门申请核发或者变更建设用地规划许可证。城乡规划行政主管部门应当依据控制性详细规划确定的用地性质等要求，提出可用于建设的地块的规划条件。
　　原国有土地使用权以划拨方式取得的，城乡规划行政主管部门应当同时核发规划条件和建设用地规划许可证。
　　原国有土地使用权以出让方式取得的，城乡规划行政主管部门应当先提供规划条件，建设单位或者个人在签订国有土地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有土地使用权出让合同后，向城乡规划行政主管部门领取建设用地规划许可证。
　　第二十八条城市、镇规划区内集体建设用地上的建设项目，城乡规划行政主管部门应当依据控制性详细规划确定的用地性质等要求，提出地块的规划条件。
　　建设单位或者个人利用城市、镇规划区内集体建设用地进行建设的，按照规定取得规划条件后，应当向城乡规划行政主管部门申请核发建设用地规划许可证。
　　第二十九条以出让方式提供公共开敞空间的地下空间使用权的建设项目，在地下空间使用权出让前，城乡规划行政主管部门应当提出利用地下空间的规划条件，作为该地下空间使用权出让合同的组成部分。
　　建设单位在签订地下空间使用权出让合同后，应当向城乡规划行政主管部门领取建设用地规划许可证。
　　第三十条建设单位或者个人在依法办理国有土地使用权登记或者变更登记手续时，应当提交建设用地规划许可证。
　　第三十一条城市、镇规划区内建设用地以及乡、村规划区内国有建设用地上的建设项目，建设单位或者个人在取得建设用地使用权批准文件或者土地使用权证书后，应当向城乡规划行政主管部门申请核发建设工程规划许可证。其中，属本条例第二十七条规定情形的，建设单位或者个人应当提交重新取得的变更后的国有土地使用权证书等材料。
　　城乡规划行政主管部门应当依据规划条件对建设工程设计方案进行审查，符合要求的，核发建设工程规划许可证。
　　第三十二条在公共开敞空间内进行功能配套性建（构）筑物新建、改建、扩建的，以及符合本条例第二十九条的规定取得公共开敞空间的地下空间建设用地规划许可证的建设项目，建设单位应当向城乡规划行政主管部门申请核发建设工程规划许可证。符合规划的，城乡规划行政主管部门应当核发建设工程规划许可证。
　　采取上跨等方式利用公共开敞空间的建设项目，符合规划的，城乡规划行政主管部门应当核发建设工程规划许可证；规划未予明确，确需采取上跨等方式利用公共开敞空间的，由城乡规划行政主管部门组织论证，论证同意并办理相关手续后，向其核发建设工程规划许可证。
　　第三十三条以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当在取得选址意见书1年内，向城乡规划行政主管部门申请并取得建设用地规划许可证；在取得建设用地规划许可证2年内，向城乡规划行政主管部门申请并取得建设工程规划许可证。
　　前款规定期限届满需要延续的，应当在期限届满30日前向城乡规划行政主管部门提出申请。
　　未在规定期限内取得建设用地规划许可证的，选址意见书自行失效；未在规定期限内取得建设工程规划许可证的，建设用地规划许可证自行失效。
　　第三十四条符合本条例第三十一条、第三十二条规定的，建设单位应当在取得建设工程规划许可证1年内，向建设行政主管部门申请并取得施工许可证。未在规定期限内取得施工许可证的，建设工程规划许可证自行失效。
　　第三十五条乡、村规划区内集体建设用地上的建设项目，城乡规划行政主管部门应当依据乡村规划，提出地块的规划条件。
　　建设单位或者个人在取得集体建设用地使用权批准文件后，应当向城乡规划行政主管部门申请核发乡村建设规划许可证。符合要求的，城乡规划行政主管部门应当核发乡村建设规划许可证。
　　集体建设用地使用权流转应当符合城乡规划。
　　第三十六条城乡规划行政主管部门应当将核发的建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证及其附图、附件予以公布。
　　第三十七条建设单位或者个人应当按照规划条件进行建设。确需变更的，应当向城乡规划行政主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划或者乡村规划的，城乡规划行政主管部门不得批准。城乡规划行政主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地行政主管部门并予以公示。
　　建设单位或者个人应当及时将依法变更后的规划条件报土地行政主管部门备案，并依法办理土地使用权变更登记手续。
　　因公共利益需要修改城乡规划，确需变更规划条件的，城乡规划行政主管部门可以依法变更规划条件。因依法变更规划条件给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
　　第三十八条建设工程设计方案总平面图经依法许可后不得随意修改。
　　建设单位或者个人要求修改的，城乡规划行政主管部门应当予以公告，征求利害关系人的意见。对有重大分歧意见的，城乡规划行政主管部门应当采取论证会、听证会等方式，听取利害关系人的意见。经审查符合要求且确需修改的，可以变更规划许可。
　　因变更规划许可给相关利害关系人合法权益造成损失的，申请人应当依法给予补偿。
　　第三十九条建设单位或者个人依法取得的选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证及其附图、附件，受法律保护。
　　规划许可依据的批准文件被撤销、撤回、吊销或者收回的，城乡规划行政主管部门应当注销相应的规划许可。
　　为了公共利益的需要，城乡规划行政主管部门可以依法变更或者撤回已作出的规划许可。因变更或者撤回规划许可给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
　　第四十条建设单位或者个人向城乡规划行政主管部门申请规划许可，应当如实提交有关材料、反映真实情况，对其申报材料的真实性、准确性和合法性负责，并承担相应的法律责任。
　　第四十一条城乡规划的实施应当加强对历史文化街区、历史建筑和优秀近现代建筑的保护。
　　历史文化街区、历史建筑和优秀近现代建筑保护范围内的建设工程设计方案，由城乡规划行政主管部门依据保护规划进行审查。经组织专家论证并公告后，方可办理规划许可手续，公告的时间不得少于20日。
　　对文物保护单位的保护范围及其建设控制地带内的各项建设，城乡规划行政主管部门依据保护规划提出规划条件前，应当征求文物行政主管部门的意见。
　　第四十二条在城市、镇规划区内因公益事业、基础设施配套等需要进行临时建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划行政主管部门申请核发临时建设工程规划许可证。涉及临时用地的，应当提交土地行政主管部门的临时用地批准文件。影响控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，城乡规划行政主管部门不得批准。
　　临时建设的使用期限，由城乡规划行政主管部门确定。
　　第四十三条临时建设应当依照规划许可建设和使用，不得转让或者改变使用性质。
　　临时建设应当在许可的使用期满后自行拆除。在使用期限内，因城乡建设需要拆除的，建设单位或者个人应当在规定期限内无条件自行拆除。
　　第四十四条建设工程竣工后，城乡规划行政主管部门应当依据规划条件、建设工程规划许可证及其附图、附件，对建设工程予以核实。符合规划要求的，应当核发建设工程规划合格证。
　　未取得建设工程规划合格证的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，有关部门不得予以竣工验收备案和房屋所有权登记。
　　建设单位或者个人在办理规划核实手续前，应当将建设工程的规划实施情况予以公示。公示的时间不得少于7日。
　　第四十五条建设单位或者个人应当在建设工程竣工验收后6个月内，向城乡规划行政主管部门报送有关竣工验收资料。
　　第四十六条新建、改建、扩建道路、桥梁、隧道、地铁等市政工程，相关市政管线敷设应当同步规划、同步审批、同步实施、同步验收。同类管线应当同槽同井。
　　第四十七条中心城区和其他有条件的区域，架空的高压电力、路灯照明、通讯、广播电视等管线应当逐步改造为地下敷设。
　　第四十八条以拍卖、招标等方式依法处置不动产的，负责处置的机构应当事先向城乡规划行政主管部门核实标的物所附着地块的相关规划要求。

第四章城乡规划监督检查

　　第四十九条市和区（市）县人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会定期报告总体规划的制定和实施情况，接受监督。
　　镇（乡）人民政府应当向镇（乡）人民代表大会报告总体规划的制定和实施情况，接受监督。
　　第五十条市人民政府及其城乡规划行政主管部门应当对区（市）县人民政府及其城乡规划行政主管部门实施本条例的情况进行监督检查。区（市）县人民政府应当对区（市）县城乡规划行政主管部门实施本条例的情况进行监督检查。
　　市人民政府应当建立城乡规划督察制度，对区（市）县人民政府及其城乡规划行政主管部门制定和实施城乡规划的情况进行监督检查。
　　第五十一条违法制定或者修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正。
　　城乡规划行政主管部门违法作出规划许可的，上级人民政府城乡规划行政主管部门有权责令其撤销或者直接撤销规划许可。因撤销规划许可给当事人合法权益造成损失的，由原许可部门依法给予赔偿。
　　城乡规划行政主管部门发现未取得规划许可或者违反规划许可进行建设而不予查处，或者不依法处理的，由本级人民政府或者上级人民政府城乡规划行政主管部门责令其作出处理决定，或者责令限期改正。
　　第五十二条城乡规划行政主管部门应当接受社会公众对城乡规划制定、修改和实施的监督。
　　城乡规划监督检查的情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。
　　第五十三条任何单位和个人有权向城乡规划行政主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划行政主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并依法处理。城乡规划行政主管部门或者受理举报的有关部门不得泄露举报人的身份信息。

第五章法律责任

　　第五十四条市城乡规划行政主管部门负责对全市城乡规划的制定、实施情况实施监督管理。
　　五城区及其他区（市）县人民政府负责组织本行政区域内违法建设的制止、拆除等查处工作，执行市城乡规划行政主管部门作出的规划督查意见和决定。
　　五城区及其他区（市）县违法建设查处纳入行政处罚权相对集中管理的，按照市人民政府有关规定执行。
　　第五十五条有下列行为之一的，由上级人民政府责令改正，通报批评，依法追究责任：
　　（一）应当编制城乡规划而未按本条例规定编制，或者擅自下放城乡规划编制、审批、修改权限的；
　　（二）未按本条例规定的程序组织编制、审批、修改城乡规划的；
　　（三）委托不具有相应资质等级的单位编制、修改城乡规划的。
　　第五十六条城乡规划行政主管部门有下列行为之一的，由有权机关依据职权责令改正，通报批评，依法追究责任：
　　（一）超越职权或者对不符合规定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、建设工程规划合格证的；
　　（二）对符合规定条件的申请人未在规定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、建设工程规划合格证的；
　　（三）未按法定程序核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、建设工程规划合格证的；
　　（四）未按规划核发选址意见书的；
　　（五）未按控制性详细规划或者乡村规划提出规划条件的；
　　（六）批准变更的规划条件不符合控制性详细规划或者乡村规划的、未将依法变更后的规划条件通报同级土地行政主管部门或者依法变更后的规划条件未予以公示的；
　　（七）未按规划条件审查建设工程设计方案的；
　　（八）未依法对建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证及其附图、附件予以公布的；
　　（九）同意修改建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证及其附图、附件前，未按规定听取利害关系人意见的；
　　（十）未依据规划条件、建设工程规划许可证及其附图、附件，对建设工程予以核实的；
　　（十一）办理规划许可手续前，未对历史文化街区、历史建筑和优秀近现代建筑保护范围内的建设工程设计方案组织专家论证并公告的。
　　第五十七条有关部门或者单位对未取得城乡规划相关证书或者违法进行建设活动的建设项目，办理相关手续或者提供相关服务，且有下列情形之一的，由有权机关依据职权责令改正，通报批评，依法追究责任：
　　（一）对未取得选址意见书的建设单位核发建设项目批准或者核准文件的；
　　（二）在国有土地使用权出让合同中未确定规划条件，或者擅自修改国有土地使用权出让合同中规划条件的。对未取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的；
　　（三）不依据经审定的建设工程设计方案总平面图审查建设工程施工图的。对未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证以及未按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的要求核发施工许可证的；
　　（四）未按照户外广告设置总体规划制定详细规划，以及未按照详细规划批准设置广告的；
　　（五）对未取得建设工程规划合格证的建设工程予以竣工验收备案的。对未取得建设工程规划合格证的建设工程或者未按照建设工程规划合格证的相关内容核发房屋所有权证书或者换发土地使用权证书的；
　　（六）对未按照规划许可载明的房屋使用性质向申请人核发有关许可或者营业执照的；
　　（七）对当事人不执行责令停止建设或者限期拆除的决定，不按要求及时采取查封施工现场、实行强制拆除等措施的；
　　（八）对政府投资的市政工程、建筑工程等，未经规划核实并报送竣工验收资料，予以审计的；
　　（九）对违法建设提供水、电、气、通讯等相关服务的。
　　第五十八条城乡规划编制、勘测单位采取隐瞒真实情况等手段编制城乡规划、进行勘测，或者提供虚假城乡规划、勘测成果的，由城乡规划行政主管部门责令限期改正，处以合同约定的规划编制、勘测费1倍以上2倍以下的罚款；情节严重的，建议原发证机关降低其资质等级或者吊销其资质证书。在原发证机关作出处理决定之前，城乡规划行政主管部门可以责令其中止在本市的执业活动。
　　第五十九条建设单位或者个人隐瞒真实情况、提供虚假材料或者以其他非法手段申请规划许可或者规划核实合格证件的，由城乡规划行政主管部门给予警告，处以合同约定的勘测、建筑设计费1倍以上2倍以下的罚款。尚未取得规划许可或者规划核实合格证件的，城乡规划行政主管部门应当作出不予规划许可或者不予规划核实的决定；已取得规划许可或者规划核实合格证件的，应当予以撤销。
　　勘测、建筑设计单位提供虚假勘测、建筑设计成果的，由城乡规划行政主管部门建议原发证机关降低其资质等级或者吊销其资质证书。在原发证机关作出处理决定之前，城乡规划行政主管部门可以责令其中止在本市的执业活动。
　　第六十条未取得建设工程规划许可证进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，由城乡规划行政主管部门责令停止建设，限期改正，完善手续，处以建设工程造价5％以上10％以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收建（构）筑物或者没收因转让、经营建（构）筑物所得收入，可以并处以建设工程造价5％以上10％以下的罚款。
　　未取得规划审批手续在居住建筑区划内擅自新建、改建、扩建配套设施，符合下列条件的，城乡规划行政主管部门可以减轻处罚：
　　（一）经核实未侵害公共利益；
　　（二）业主大会和利害关系人同意；
　　（三）符合管理规约的约定。
　　第六十一条未按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证进行建设的，由城乡规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，完善手续，处以违法建设工程造价5％以上10％以下的罚款，其中，未增加建筑面积的或者无法计算工程造价的，处以5万元以上20万元以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收违法建（构）筑物或者没收因转让、经营违法建（构）筑物所得收入，可以并处以该违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。
　　第六十二条在乡、村规划区内未取得乡村建设规划许可证进行建设的，由区（市）县人民政府督促，镇（乡）人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
　　第六十三条有下列行为之一的，由城乡规划行政主管部门责令限期拆除，可以并处以临时建设工程造价50％以上100％以下的罚款：
　　（一）未按照规划许可进行临时建设的；
　　（二）擅自改变临时建（构）筑物使用性质的；
　　（三）临时建（构）筑物超过许可期限不自行拆除的。
　　第六十四条建设工程竣工验收后6个月内，建设单位或者个人未向城乡规划行政主管部门报送有关竣工验收资料的，由城乡规划行政主管部门责令限期补报；逾期不报的，处以1万元以上5万元以下的罚款。
　　第六十五条对无法确定当事人的违法建设，城乡规划行政主管部门可以通过公共媒体以及在违法建设所在地，对强制拆除决定书予以公告。自公告发出之日起60日后仍无法确定当事人的，市或者区（市）县人民政府可以责成有关部门实施强制拆除或者没收。
　　第六十六条有下列行为之一的，城乡规划行政主管部门可以暂停核发建设单位或者个人的相关规划许可或者撤回已作出的规划许可：
　　（一）妨碍、阻挠城乡规划监督检查活动；
　　（二）拒不执行城乡规划监督检查意见；
　　（三）逾期不履行城乡规划行政主管部门作出的行政处理决定。
　　城乡规划行政主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，市或者区（市）县人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
　　对正在进行的违法建设，责令停止建设而不停止的，城乡规划行政主管部门可以扣押其施工设施设备；违法建设引发或者可能引发突发事件的，城乡规划行政主管部门应当会同相关部门，采取应急或者临时措施，强行制止违法建设，消除违法结果。

第六章附则

　　第六十七条市人民政府可以根据本条例，制定相关的配套实施规定。
　　第六十八条本条例所称中心城区是指锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区等五城区以及其他区（县）伸入外环路（绕城高速公路）外侧500米生态保护带以内的地区。
　　本条例所称公共开敞空间是指规划道路、铁路、广场、公共绿地、市政基础设施走廊、河道等区域。
　　本条例所称公共开敞空间功能配套性建（构）筑物是指公益设施、市政基础设施等需要配建的具有使用功能的建（构）筑物。
　　本条例所称县城是指中心城区以外区（市）县人民政府所在地城区。
　　本条例所称重点镇是指成都市城市总体规划在市域城镇体系中确定的重点小城镇。
　　本条例所称一般镇是指除县城、重点镇以外的其他建制镇。
　　第六十九条本条例自2010年1月1日起施行。1990年8月24日成都市第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，1990年11月7日四川省第七届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准的《成都市城市建设规划管理条例》同时废止。

　　附件：

成都市人民代表大会常务委员会关于修改《成都市城乡规划条例》的决定

（2012年8月31日成都市第十五届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过，2012年11月30日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议批准）


　　成都市人民代表大会常务委员会决定对《成都市城乡规划条例》作如下修改：
　　一、将第六十五条修改为：“对无法确定当事人的违法建设，城乡规划行政主管部门可以通过公共媒体以及在违法建设所在地，对强制拆除决定书予以公告。自公告发出之日起60日后仍无法确定当事人的，市或者区（市）县人民政府可以责成有关部门实施强制拆除或者没收。”
　　二、将第六十六条第二款修改为：“城乡规划行政主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，市或者区（市）县人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”
　　增加一款，作为该条第三款：“对正在进行的违法建设，责令停止建设而不停止的，城乡规划行政主管部门可以扣押其施工设施设备；违法建设引发或者可能引发突发事件的，城乡规划行政主管部门应当会同相关部门，采取应急或者临时措施，强行制止违法建设，消除违法结果。”
　　本修改决定自公布之日起施行。
　　《成都市城乡规划条例》将根据本决定作相应修改后重新公布。